A lire le décret du 29 décembre
1962 portant règlement général de la comptabilité
publique, le contrôle de la dépense, cœur du métier
de tout trésorier municipal, peut paraître une tâche
bien austère. A réception d’un mandat émis
par l’ordonnateur et avant de procéder au paiement
de la dépense, le comptable est tenu de réaliser une
série de contrôles stricts, énumérés
avec précision par les articles 12 et 13 dudit décret,
et ce, pour chaque dépense, que les montants en jeu soient
gigantesques ou dérisoires.
A entendre Pierre Bove, trésorier principal et chef du
poste comptable de Castelnau-le-Lez (Hérault), la fonction
de contrôleur, en pratique, requiert des talents de limier
tout autant que de juriste. « Pour le visa de la dépense,
il faut du flair ! Je renifle les mandats, je les photographie,
on sent quand il y a un truc… » A 59 ans, avec, derrière
lui, une carrière exclusivement consacré au secteur
communal et une passion déclarée pour ce pan particulier
du métier qu’est la dépense, Pierre Bove se
propose très vite comme candidat quand il apprend, courant
2002, que son administration cherche des volontaires pour expérimenter
une nouvelle méthode de contrôle, appelée
« contrôle hiérarchisé de la dépense
». Il s’agit de remplacer le contrôle exhaustif
de tous les mandats par une méthode ciblée sur les
mandats « à enjeux » : l’exhaustivité
est réservée aux mandats à risques et enjeux
importants, tandis que ceux considérés comme à
risque faible sont contrôlés par sondage, en fonction
d’un plan de contrôle tenant compte d’une part
de recommandations nationales, d’autre part des spécificités
de la commune à laquelle il va s’appliquer.
Du point de vue théorique, la nouveauté est de
taille. « Le règlement de 1962 est basé sur
la méfiance, résume Pierre Bove. Passer de la méfiance
à la confiance que suppose le contrôle hiérarchisé,
c’est un changement culturel. » En pratique, toutefois,
le changement relève plus d’une évolution
logique que d’une révolution. « On faisait
déjà du contrôle hiérarchisé
sans le savoir, comme monsieur Jourdain faisait de la prose »,
admet le trésorier. Chose que confirme Alain Caumeil, responsable
national du chantier « contrôle hiérarchisé
» à la direction générale de la Comptabilité
publique. « Il existe déjà, dans le réseau
du Trésor public, un contrôle sélectif "artisanal",
explique-t-il. La sélectivité sauvage qui s’opère,
en général faute de temps, donne mauvaise conscience
à ceux qui la réalisent, car leurs pratiques ne
sont pas conformes à une règle objective. Et inversement,
ceux qui ne la pratiquent pas ont le sentiment de perdre leur
temps à contrôler des dépenses sans enjeu.
L’objectif est de s’appuyer désormais sur une
méthodologie qui permette une approche rationnelle en termes
de risques et d’enjeux. »
Des onze communes avec lesquelles travaille Pierre Bove dans
son poste comptable, c’est celle de Palavas-les-Flots (5.446
hab., Hérault) qui a été retenue pour entamer
l’expérimentation à compter de septembre 2002.
Il s’agit d’une commune touristique qui, en dépit
d’un nombre d’habitants permanents peu élevé,
investit beaucoup, ce qui génère un nombre de mandats
suffisant (de l’ordre de 7.000 par an) pour que le contrôle
par sondage ait un sens du point de vue statistique. Autre argument
non négligeable, l’ordonnateur et le comptable ont
derrière eux « dix ans de bons rapports et de bonnes
pratiques », avec une stabilité des agents en place
de part et d'autre.
L’expérimentation commence par une réunion
avec la directrice générale des services (DGS) de
Palavas-les-Flots et avec les quatre agents du service comptabilité
de la commune ; Pierre Bove explique les principes du contrôle
hiérarchisé et présente le plan de contrôle
qu’il se propose de suivre pendant l’expérimentation.
Ainsi, par exemple, pour les marchés sans formalités
préalables, le contrôle a priori du comptable sera
maintenu en priorité sur les mandats de plus de 400 euros,
ce qui, in fine, reviendra à contrôler sur l’année
10% du total des mandats de cette catégorie. Pour la paye,
en revanche, la sélection des mandats contrôlés
se fera sans référence à un seuil préalablement
défini, mais sur des thématiques particulières
et a posteriori.
« Les agents du service comptabilité de la commune
n’ont pas ressenti ça comme une nouvelle charge mais
comme une marque de confiance que le trésorier leur faisait
», se rappelle Hélène Ratto, DGS de Palavas-les-Flots.
L’arrivée du contrôle hiérarchisé
a conduit la commune à durcir quelque peu ses procédures
d’engagement. « Jusqu’ici, admet Hélène
Ratto, on se reposait parfois sur le trésorier pour rappeler
les services dépensiers à l’ordre s’il
manquait une pièce à l’appui d’un mandat.
Maintenant, notre service comptable se montre beaucoup plus pointilleux
avec les autres services municipaux, en demandant toutes les pièces
(conventions, etc.) dès l’engagement, ce qui conditionne
la délivrance du bon de commande. »
Les résultats de l’expérimentation paraissent
satisfaisants à Pierre Bove, même s’il se dit
incapable de chiffrer l’éventuel gain de temps du
nouveau système pour ses propres agents. La tenue de fiches
de suivi détaillées, indispensable pour l’évaluation
finale du dispositif, consomme en effet du temps gagné
par ailleurs - en sachant que la situation de départ, de
toutes façons, n’était pas celle d’un
contrôle exhaustif. Le niveau de sondage pratiqué
(10% du total des mandats) lui paraît adapté au cas
de Palavas-les-Flots, mais peut-être un peu juste pour d’autres
communes où la qualité des échanges ordonnateur-comptable
a encore besoin d’être améliorée. Dans
tous les cas, insiste-t-il, le contrôle hiérarchisé
suppose, au sein des trésoreries, « des agents très
compétents » et, sur le plan conceptuel, «
des règles simples, facilement compréhensibles ».
Hélène Ratto, pour sa part, range le contrôle
hiérarchisé parmi les procédures qui vont
dans le sens de l’intérêt conjoint de l’ordonnateur
et du comptable, à savoir : « faire les choses bien
dès le départ plutôt qu’attendre le
contrôle de la chambre régionale des comptes cinq
ans plus tard ». De ce point de vue-là, les résultats
du dernier contrôle opéré par la chambre à
Palavas-les-Flots sont plutôt encourageants : l’examen
de la gestion communale sur la période 1996-2000 n’a
donné lieu à aucune observation de la part du juge
des comptes.
A noter : le calendrier de généralisation
Le caractère concluant des expérimentations menées
depuis septembre 2002 dans une dizaine de départements
conduira à généraliser le dispositif selon
le calendrier suivant :
- pour les conseils régionaux et généraux,
le contrôle hiérarchisé de la dépense
sera mis en œuvre à compter du 1er janvier 2004 au
plus tard ;
- pour les autres collectivités, le contrôle hiérarchisé
de la dépense sera mis en œuvre de façon progressive
tout au long de l’année 2004, avec une date butoir
arrêtée au 31 décembre 2004.
