Comptabilités locales : la qualité comme chantier prioritaire

Qualité comptable : tel est, clairement, le mot d’ordre qui va guider le travail des comptables publics locaux pendant les trois années à venir. L’amélioration de la qualité des comptes des collectivités locales figure, en effet, parmi les toutes premières priorités affichées dans le très officiel "contrat pluriannuel de performance" que la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) vient de signer avec la direction du Budget et le secrétaire général du ministère des Finances. Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique, détaille cette ligne directrice du Trésor public pour la période 2006-2008.

MINEFI COLLECTIVITES LOCALES. Le Trésor public affiche, comme axe prioritaire d’action, la "qualité comptable", tant pour l’Etat que pour les collectivités locales. Comment peut-on mesurer la qualité d’une comptabilité ?
Dominique Lamiot. Même si la qualité comptable n’est pas une grandeur véritablement quantifiable, il est nécessaire de disposer d’outils permettant d’approcher la réalité et de dire si, dans telle ou telle situation, la qualité est plus ou moins au rendez-vous. La DGCP a donc créé, il y a deux ans, au titre du secteur public local, un groupe de travail sur cette question, dont les travaux ont été prolongés par la création d’un indicateur spécifique, dénommé "indice agrégé de suivi qualitatif des comptes locaux". Comme le contrôle technique pour les véhicules, cet indicateur se fonde sur un faisceau de 45 indices calculés pour chaque comptabilité ; est ainsi vérifiée, par exemple, l’existence d’opérations d’intégration des constructions en cours au patrimoine de la collectivité, et de rattachement des charges et produits en fin d’exercice lorsque le rattachement est obligatoire.
Pour poursuivre la comparaison avec les véhicules, le fait que le résultat des 45 contrôles effectués soit bon ne signifie pas, pour autant, que la voiture va avancer. Prenons le cas des provisions : l’indice permet de vérifier que les bons comptes ont été utilisés en matière de provisions. Mais il ne peut évidemment pas détecter des provisions qui auraient dû être constituées et qui ne l’ont pas été, ni des provisions inscrites depuis la nuit des temps et qui n’ont jamais été réajustées.

MCL. La valeur de l’indicateur pour une collectivité donnée sera-t-elle communiquée à l’ordonnateur ?
D.L. Le calcul de l’indice agrégé n’est en rien une cotation des collectivités : l’indicateur n’a de sens que comme point de départ d’une démarche destinée à approfondir l’analyse du niveau de qualité des comptabilités, puis à résorber progressivement les points faibles identifiés. Il s’agit d’un instrument interne au réseau du Trésor public, dont la vocation est d’aider chaque comptable à détecter les points sur lesquels il doit améliorer sa performance et élargir son offre de service à la collectivité.
Ce n’est pas la valeur absolue de l’indicateur qui importe mais son évolution dans le temps. C’est pourquoi, dans le contrat pluriannuel de performance engageant la DGCP sur la période 2006-2008, nous partons d’une base 100 calculée, au niveau national, sur les comptes du secteur local en 2004, notre objectif étant d’améliorer progressivement l’indicateur pour parvenir au niveau 115 en 2008. Une collectivité peut donc tout à fait, et c’est très souhaitable, développer un partenariat avec son comptable pour améliorer la fiabilité de sa comptabilité. Pour ce faire, les deux acteurs pourront ainsi élaborer un diagnostic partagé des points forts et des points faibles des comptes de la collectivité, à partir des différentes informations issues des 45 contrôles.

MCL. Y a-t-il, à ce jour, un véritable problème de qualité des comptes locaux ?
D.L. Oui. Avec la modernisation des instructions comptables engagée dans les années quatre-vingt-dix, les collectivités ont réalisé des progrès importants, mais il reste encore du chemin à parcourir, car l’amélioration de la qualité comptable est un travail de longue haleine qui a des conséquences sur l’organisation des collectivités (par exemple pour la tenue de l’inventaire), sans oublier l’ampleur des chantiers informatiques à mener. En outre, la comptabilité a longtemps été vécue dans les collectivités comme une contrainte réglementaire, et non comme un outil de gestion pouvant leur servir dans une optique de progression de la performance.
Je suis personnellement convaincu que les collectivités locales vont se voir rattraper prochainement par la LOLF (1) : le besoin de transparence sur l’utilisation des deniers publics est tel que les collectivités devront sans doute adopter des modes de présentation et de restitution budgétaires qui s’inspirent de la LOLF. C’est pour cela, précisément, que le Trésor public veut prendre un temps d’avance, et que la qualité comptable, un des volets de la LOLF, constitue dès à présent un axe stratégique pour tout notre réseau.

MCL. Quels sont les principaux points à améliorer dans les comptes locaux ? Le manque de qualité est-il un problème général ou bien est-il plus aigu pour certains types de structures ?
D.L. Encore une fois, il ne faudrait pas croire que rien n’a été fait jusqu’à ce jour. Les communes, une fois dotées de la M14, se sont retrouvées avec un cadre budgétaire et comptable en avance par rapport à celui de l’Etat. La question est maintenant d’avoir une exigence plus forte dans le remplissage de ce cadre, en prenant le plus grand soin dans la façon dont sont passées les écritures comptables, notamment sur les aspects patrimoniaux : immobilisations, amortissements, provisions, etc.
L’enjeu d’amélioration de la qualité vise tous les types de collectivités, grandes et petites. On ne peut pas dire qu’un type de collectivité présente un défaut particulier de qualité comptable, sauf peut-être les structures intercommunales qui cumulent les difficultés : à leur propre problématique de qualité viennent s’ajouter tous les "défauts" hérités des comptabilités de leurs communes membres à l’occasion des transferts de patrimoine. Par ailleurs, pour les budgets gérés en M49, les plus petites collectivités n’ont pas toujours eu les moyens de comptabiliser convenablement les amortissements.

MCL. Les collectivités locales ont-elles, à votre avis, conscience des défauts de qualité que peuvent présenter leurs comptes ?
D.L. Je pense que oui, la meilleure preuve étant l’écho toujours très positif qu’accueillent nos initiatives visant à l’amélioration de la qualité, tant au niveau national auprès des associations d’élus que localement, dans les relations bilatérales entre ordonnateur et comptable de chaque collectivité. En effet, sans comptes de qualité, comment mener une analyse financière de qualité ? Comment quantifier les risques liés aux garanties d’emprunt, en chiffrer l’impact possible sur le budget de la collectivité et lisser préventivement cet impact ? La qualité comptable est très clairement une préoccupation partagée par les ordonnateurs et par les comptables, le plus difficile étant, une fois le diagnostic fait, de passer à l’action : qu’il s’agisse de mettre en place un processus de contrôle interne dans la collectivité ou de refaire un inventaire, les actions correctives sont généralement lourdes et longues à mener.

MCL. Dans quelle mesure le Trésor public peut-il s’engager unilatéralement à améliorer la qualité des comptes locaux ? N’est-ce pas forcément un chantier partagé avec les ordonnateurs ?
D.L. En matière de comptabilité, certaines améliorations dépendent certes, à titre principal, des comptables du Trésor : c’est le cas de la plupart des comptes de classe 4, ou encore des délais d’enregistrement des écritures chez le comptable.
Mais il est clair que l’engagement du Trésor ne jouera son plein effet que dans le cadre d’une démarche partenariale avec la collectivité, car la qualité dépend souvent d’informations que seul l’ordonnateur connaît. C’est le cas, notamment, pour les charges à rattacher, pour les provisions, pour les biens réformés à sortir de l’inventaire, pour l’apurement du compte "travaux en cours", etc.
Dans le cadre des "conventions de services comptables et financiers" formalisant l’offre de service du Trésor public aux plus grandes collectivités (2), nous avons ainsi réalisé, avec deux collectivités, un audit commun de toute la chaîne comptable, depuis l’engagement de la dépense chez l’ordonnateur jusqu’aux écritures passées chez le comptable. Cela a permis de détecter les doublons, mais aussi les zones que personne ne contrôlait, l’objectif partagé étant ensuite de rationaliser les contrôle internes sur l’ensemble de la chaîne de travail.
Avec la généralisation de l’indice agrégé évoqué plus haut, chaque comptable saura désormais, chaque année, quelle est la valeur de son indice synthétique, et il se verra fixer par sa hiérarchie un objectif d’amélioration pour l’année suivante. Mais l’amélioration, notamment dans les grandes collectivités, prendra nécessairement plusieurs années : ce sera au comptable d’en planifier les étapes, en partenariat avec la collectivité, en fonction des circonstances locales et des besoins exprimés par l’ordonnateur.

MCL. Le Trésor public organise désormais, à intervalles rapprochés, une enquête de satisfaction auprès des collectivités locales. Quelles évolutions avez-vous pu mesurer entre les résultats de l’enquête 2003 et ceux de l’enquête 2005 ?
D.L. En 2005 comme en 2003, l’enquête a conforté le Trésor public dans son rôle… pour ne pas dire qu’elle a plébiscité notre réseau ! En effet, à la question globale "Que pensez-vous du Trésor public ?", les sondés "satisfaits" ou "très satisfaits" ont atteint la proportion de 86% des répondants en 2003, et de 87% en 2005. Derrière l’indice global, l’enquête nous a permis de décomposer la réalité. Le véritable plébiscite porte sur les métiers de base du comptable public. En revanche, nous devons encore progresser sur l’analyse financière, prospective notamment, et sur la dernière mission confiée au Trésor public, à savoir le conseil en matière de fiscalité directe locale.
Ces chiffres, pour moi, reflètent la proximité qui unit au quotidien les services ordonnateurs et comptables. Cela ne veut pas dire que la relation ordonnateur-comptable soit exempte de points de crispation sur tel ou tel sujet ; mais tout bien pesé, les directions financières perçoivent le comptable comme un allié dans les messages qu’elles portent vis-à-vis des autres services et des élus, et les élus sont très souvent satisfaits d’avoir, grâce au comptable, un jugement extérieur et complémentaire de celui de leur encadrement.

MCL. Quelles conséquences avez-vous tiré de ces enquêtes sur l’offre de service du Trésor public en direction du secteur local ?
D.L. Nous avons, par exemple, profité de l’enquête 2005 pour déterminer quel était le degré de notoriété des documents papier que nous transmettions chaque année aux collectivités (3). Nous pensions, a priori, que nos interlocuteurs préfèreraient désormais des cédéroms ou des publications dématérialisées. En réalité, ils attendent toujours du papier, et notre effort va être de produire plus rapidement ces documents à l’avenir, afin de mieux répondre aux besoins exprimés par les gestionnaires locaux.

MCL. Les échanges ordonnateurs-comptables devraient être facilités et enrichis avec le déploiement du nouvel applicatif Hélios pour la tenue des comptes locaux par le Trésor public. Quel est l’état d’avancement de ce chantier ?
D.L. A ce jour, 348 trésoreries sont équipées de l’applicatif Hélios, ce qui représente 14.000 budgets gérés. Le déploiement d’Hélios va se poursuivre progressivement sur tout le territoire jusqu’à la fin de l’année 2008, à un rythme, il est vrai, moins rapide que ce que nous pensions initialement. En effet, l’arrivée d’Hélios dans un poste comptable induit des changements importants dans les conditions même d’exercice du métier de comptable, ce qui nécessite non seulement la formation de nos agents, mais aussi la réorganisation des postes et le changement de méthode de travail pour les agents.
Une fois Hélios complètement déployé, l’applicatif participera directement à l’amélioration de la qualité des comptes locaux et à l’enrichissement des restitutions au profit des ordonnateurs. Hélios favorise notamment la mise à niveau des comptes qui est effectuée avant le changement d’applicatif et, ensuite, automatise progressivement certains contrôles de qualité effectués par le comptable.

Notes :
(1) LOLF : loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
(2) Villes de plus de 100.000 habitants, départements et régions. Voir la Lettre d’information MINEFI COLLECTIVITES LOCALES n°22 sur la convention signée par le Trésor public avec le département de la Mayenne.
(3) Notes de conjoncture, brochures synthétiques sur les finances locales.