1 - Le cadre juridique

1.1 Transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre

1.2 Extension du périmètre de l’EPCI à fiscalité propre qui a décidé de se transformer en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre

1.3 Transformation d’un syndicat de communes en une communauté de communes ou une communauté d’agglomération

2 - Pré-requis à la transformation et mécanismes

2.1 Pré-requis communs aux syndicats et aux EPCI à fiscalité propre souhaitant se transformer

Les articles L5211-41-1 et L5211-41-2 précités posent respectivement pour les EPCI à fiscalité propre et les syndicats de communes la double condition qui doit être remplie pour pouvoir se transformer en une autre catégorie d’EPCI.

• La condition de l’exercice effectif de la compétence

Un EPCI à fiscalité propre peut se transformer en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre s’il exerce déjà les compétences fixées par le CGCT pour cette catégorie d'EPCI à fiscalité propre (articles L5211-41 et L5211-41-1 du CGCT)

Si la transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre est possible, il est cependant nécessaire que l’EPCI qui désire se transformer exerce les compétences exigées par la loi relatives au nouvel EPCI mais aussi remplisse les conditions posées pour sa création. Compte tenu de ces exigences et de leur gradation, une communauté de communes aura naturellement vocation à se transformer en communauté d’agglomération et une communauté d’agglomération en communauté urbaine.

Dans le cas contraire, l'EPCI à fiscalité propre devra se doter préalablement desdites compétences dans les conditions décrites à l’article L5211-17 du CGCT.

Un syndicat de communes peut se transformer en communauté de communes ou d’agglomération s’il exerce déjà en lieu et place de ses communes membres les compétences des communautés de communes et d’agglomération fixées par le CGCT. Il ressort de l'article L5211-41-2 du CGCT que le syndicat de communes doit exercer les compétences dévolues aux communautés de communes telles qu’elles sont fixées par le présent code. En conséquence, outre les compétences obligatoirement dévolues aux EPCI à fiscalité propre prévues aux articles L5214-16 (communauté de communes) et L5216-5 (communauté d’agglomération), il doit exercer des compétences relevant d'au moins 1 des 5 groupes optionnels s'il souhaite être transformé en communauté de communes et au moins 3 des 6 groupes optionnels s'il veut être transformé en communauté d’agglomération.

S’il n’exerce pas ces compétences mais qu’il souhaite se transformer, il lui faudra préalablement à la transformation, acquérir les compétences qui lui font défaut. Ce transfert de compétences s’opérera alors selon les règles habituelles décrites par l’article L5211-17 du CGCT (cf. fiche "Modifications de périmètre et/ou de compétences").

• La condition de population couplée de la condition géographique d’un seul tenant et sans d'enclave

La transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre ne peut être envisagée que si l’EPCI remplit les conditions exigées pour la création de la communauté d’agglomération (ensemble de plus de 50.000 habitants d’un seul tenant et sans enclave avec une commune centre de plus de 15.000 habitants) ou pour la création d’une communauté urbaine (ensemble de plus de 500.000 habitants d’un seul tenant et sans enclave).

2.2 Mécanismes

Les conditions générales de majorité qualifiée applicables pour la transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre sont celles prévues pour la création de l’EPCI :

• Pour la transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre

La transformation doit être décidée par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI à la majorité simple et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de la communauté d’agglomération ou la communauté urbaine.

Chaque commune membre dispose d’un délai de 3 mois à compter de la notification de la délibération de l’organe délibérant de l’EPCI. A défaut de délibération dans ce délai, la décision est réputée favorable. La transformation est prononcée par un arrêté du représentant dans le ou les département(s) concerné(s) selon que les communes appartiennent ou non au même département.

• Pour la transformation du syndicat de communes en EPCI à fiscalité propre

La transformation doit être décidée par délibérations concordantes du comité syndical et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l’EPCI prévue à l'article L5211-5 II du CGCT.

Le comité syndical et les conseils municipaux de chaque commune membre se prononcent dans un délai de 3 mois à compter de la notification au président et au maire du syndicat de la délibération proposant la transformation. A défaut de délibération dans ce délai, leur décision est réputée favorable.

La transformation peut être prononcée par arrêté du représentant de l’Etat dans le ou les département(s) concerné(s) selon que les communes appartiennent ou non au même département.

La procédure de transformation des EPCI confère un pouvoir d'appréciation au préfet qui peut, le cas échéant, décider de ne pas donner suite au projet.

Le ministre de l’Intérieur précise dans sa réponse à la question écrite n°16092 de M. Jean-Louis Masson (JO Sénat du 19/05/2005 - page 1438 ) qu’il ne s'agit pas pour autant d'un pouvoir totalement discrétionnaire. Garant de l'intérêt général et de la cohérence de la carte intercommunale dans le département, le préfet dispose lors de la transformation d'un syndicat de communes en communauté de communes ou en communauté d'agglomération de prérogatives comparables à celles qu'il détient lors de la création d'un EPCI à fiscalité propre. Il lui appartient notamment de veiller au regroupement des communes sur des périmètres pertinents permettant, dans une logique de solidarité, la définition et la mise en œuvre du projet commun de développement et d'aménagement de l'espace qui incombe à chaque EPCI à fiscalité propre. Il peut aussi s'opposer à la transformation d'un syndicat s'il estime qu'elle est de nature à compromettre la création d'autres EPCI à fiscalité propre. Enfin, les décisions du préfet s'exercent sous le contrôle du juge administratif qui peut toujours, lorsque le préfet dispose d'un pouvoir d'appréciation, sanctionner l'erreur manifeste.

3 - La transformation des syndicats de communes en communautés de communes ou d’agglomération

Si la lecture littérale des dispositions de l’article L5111-3 du CGCT nous conduit à analyser, sur le plan juridique et comptable, la transformation d’un syndicat de communes en une communauté de communes ou d’agglomération comme la création ex nihilo d’un nouvel EPCI, il y a lieu de considérer que l’article L5211-41-2 du CGCT prévoyant une procédure spécifique de transformation des syndicats de communes en EPCI à fiscalité propre a abrogé implicitement la disposition antérieure de l’article L5111-3 relatif à la transformation des EPCI sans fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI. La spécificité et la nouveauté de la disposition de l’article L5211-41-2 l’emporte sur la disposition générale du L5111-13.

4 - Transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre

4.1. Transformation avec identité de périmètre

Aux termes de l’article L5111-3, la transformation d’un EPCI à fiscalité propre n’emporte pas application des règles relatives à la création d’une nouvelle personne morale. Ce principe est confirmé par les articles 51, 52 (transformation des districts en communautés de communes, communautés d’agglomération ou communautés urbaines, 56 (transformation des communautés de villes) et 59 (article L5341-2 pour les syndicats d’agglomération nouvelle) de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 et par l’article L5211-41 du CGCT, qui prévoient le transfert de l’ensemble des biens, droits et obligations de l’ancien au nouvel établissement public et la substitution de plein droit du nouvel EPCI dans toutes les délibérations et tous les actes réalisés par l'ancien EPCI, qu’il s’agisse de son budget ou de ses engagements de toute nature (loyers, emprunts, contrats, …).

A la différence de la procédure utilisée lors de la création et de l’extension de périmètre et/ou de compétences, il n’existe pas d’obligation d’information des cocontractants lors du changement de structure à fiscalité propre, puisqu’il ne s’agit pas de l’émergence d’une nouvelle personne morale. Toutefois, il est opportun, pour un meilleur suivi de l’exécution des contrats, que le groupement issu de la transformation indique au cocontractant son changement de catégorie juridique.

Les personnels, dans leur totalité, sont réputés relever de la communauté d’agglomération ou de la communauté urbaine dans les conditions de statut qui sont les leurs. Les délégués des communes conservent leur mandat pour la durée restant à courir.

La transformation d’un EPCI à fiscalité propre emporte changement de catégorie juridique mais n’entraîne pas création d'une nouvelle personne morale en tant que telle. En conséquence, il n'y a pas lieu dans ces hypothèses, de constater des opérations de dissolution des EPCI.

La continuité budgétaire autorise le nouvel EPCI à payer certaines dépenses et à recouvrer certaines recettes jusqu'à l'adoption de son budget primitif, par référence au budget de l'année précédente en application des dispositions de l'article L1612-1 du CGCT. L’assemblée délibérante de l’EPCI transformé vote le compte administratif retraçant les dépenses et les recettes de l’exercice clos.

La continuité de la personnalité juridique permet, en outre, que soient honorés sans aucune difficulté les engagements pris par l’EPCI. Les recettes perçues au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF ainsi que celles perçues au titre de la dotation d’intercommunalité), font l’objet de versements mensuels. Dans le cas d’une transformation, l’EPCI transformé percevra les douzièmes correspondant à son attribution précédant sa transformation jusqu’à la date de la notification de son attribution pour l’année en cours. Les versements mensuels sont ensuite régularisés à partir du montant définitif notifié.

La circulaire n°NOR/LBL/B/05/10021 du 16 février 2005 (reconduite à l'identique pour 2006) prévoit, s'agissant d'un EPCI issu de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre, que dans la mesure où il n'y a pas de création d'une nouvelle personne morale, les dispositions de l'article L2332-2 du CGCT s'appliquent.

L'EPCI issu de la transformation perçoit dès janvier des attributions mensuelles dans la limite du 12ème du montant des taxes et impositions mises en recouvrement au titre de l'année précédente.

La régularisation est effectuée dès que le montant des taxes et impositions prévues au budget de l'année en cours est connu.

4.2. Transformation avec augmentation de périmètre

La transformation d’un EPCI à fiscalité propre en une autre catégorie d’EPCI à fiscalité propre peut entraîne l’extension de son périmètre. Les dispositions de l’article L5211-41-1 du CGCT s’appliquent.

Le périmètre de l’EPCI qui a décidé de se transformer en une autre catégorie d’EPCI peut être étendu aux communes dont l’inclusion dans le périmètre communautaire est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement de la communauté. Ce périmètre ne peut inclure, sans leur accord, des communes membres d’une communauté de communes dont l’éligibilité à la DGF bonifiée a été constatée.

Toutes les communes intéressées par le projet se prononcent sur une nouvelle répartition des sièges dans un délai de 3 mois à compter de la notification de l’arrêté portant projet de périmètre. L’extension de périmètre est entérinée par le même arrêté du ou des représentants de l’Etat concerné(s), qui prononce la transformation et emporte, dans les cas prévus par les articles L5215-22 et L5216-7 du CGCT, le retrait automatique des communes déjà membres d’un syndicat.

Sur les territoires des communes qui intègrent l’EPCI, comme c’est la règle lors d'une extension de périmètre sans transformation, il existe une obligation d'information des cocontractants. Lorsque les communes sont retirées des syndicats, il importe de constater la fin de la mise à disposition à ces EPCI des biens et une mise à disposition de ceux-ci au profit de la nouvelle structure. (cf. fiche "La mise à disposition des biens, équipements et services")

4.3. Transformation avec diminution de périmètre

Si la loi prévoit une possibilité d’extension de périmètre lors d’une transformation d’EPCI à fiscalité propre, elle n’organise pas de procédure de retrait. Si des communes membres d’un EPCI appelé à se transformer souhaitent s’en retirer, elles peuvent le faire suivant les règles de droit commun prévues par l’article L5211-19 du CGCT, sous réserve toutefois que leur retrait n’ait pas pour conséquence de générer une enclave ou une discontinuité au sein du nouvel EPCI. S’agissant d’un retrait suivi d’une transformation à identité de périmètre, voir supra § 4.1 de la présente fiche.