Il n'existe pas de particularités intercommunales en matière budgétaire et comptable. En revanche, il existe des règles institutionnelles particulières, dont les traductions budgétaires et comptables sont par conséquent spécifiques aux structures intercommunales.

Sous réserve de dispositions propres, les dispositions budgétaires et comptables de droit commun s’appliquent aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux syndicats mixtes par des dispositions générales du code général des collectivités territoriales (CGCT) ou des mécanismes de renvoi.

1 - Dispositions budgétaires et comptables identiques à celles des communes (voire des départements pour les syndicats mixtes ouverts)

Pour mémoire, s’agissant des dispositions relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes:

- les EPCI appliquent les règles relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes figurant aux articles L2131-1 à L2132-7 du CGCT par renvoi de L5211-3 du CGCT.
- les syndicats mixtes de l’article L5711-1 (dits fermés) appliquent également ces règles par renvoi de l’article L5711-1 du CGCT à l’article L5211-3 précité.
- les syndicats mixtes de l’article L5721-2 (dits ouverts) appliquent celles applicables aux actes des autorités départementales figurant aux articles L3131-1 à L3133-1 CGCT par renvoi de l’article L5721-4 a1. du CGCT.

1.1 Dispositions relatives à l’adoption et à l’exécution des budgets

S’agissant des dispositions relatives à l’adoption et à l’exécution des budgets :

- les EPCI et syndicats mixtes fermés appliquent les dispositions générales figurant aux articles L1612-1 à L1612-19 du CGCT conformément à l’article L1612-20 I du même code ;
- les syndicats mixtes ouverts appliquent les mêmes dispositions par renvoi de l’article L5721-4 alinéa 2 du CGCT.

Dès lors, les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses avant le vote du budget, aux dates de vote du budget et du compte administratif, à l’équilibre réel du budget, à la transmission du budget au représentant de l’Etat dans le département, au règlement du budget par la Chambre régionale des comptes, aux décisions modificatives et à la journée complémentaire, au déficit d’exécution, au mandatement ou à l’inscription d’office d’une dépense sont les mêmes que pour les communes.

1.2 Dispositions relatives aux règles budgétaires et comptables

S’agissant des dispositions relatives aux règles budgétaires et comptables :

- les EPCI appliquent les règles budgétaires et comptables des communes par renvoi des articles L5211-36 et R5211-13 aux dispositions du livre III de la deuxième partie du CGCT, c’est-à-dire aux articles L2311-1 à L2343-2 et R2311-1 à D2343-10 qui constituent les textes applicables aux finances communales.

- les syndicats mixtes fermés appliquent également ces règles par renvoi de l’article L5711-1 du CGCT à l’article L5211-36 précité et de l’article R5711-1 aux dispositions du livre III de la deuxième partie du CGCT.

Les dispositions applicables aux EPCI à fiscalité propre sont sans objet pour les syndicats mixtes (articles L5211-28 à 35, L5211-40/41/41-1/57).

- les syndicats mixtes ouverts appliquent également ces règles par renvoi des articles L5722-1 et R5722-1 du CGCT.

Les syndicats mixtes appliquent le plan de comptes M1-5-7 et les modalités budgétaires et comptables précisées par la circulaire interministérielle n°NOR/FFP/A/96/10096/C du 28 octobre 1996.

Il s’agit néanmoins d’un dispositif transitoire et dérogatoire qui rend l’amortissement, le provisionnement et le rattachement des charges et des produits facultatifs. De même, seul le vote par nature sans présentation fonctionnelle a été retenu.

Une réflexion sur ces disposition a été engagée pour arrêter de façon pérenne les règles budgétaires et comptables applicables à ces organismes.

2 - Dispositions budgétaires et comptables propres aux EPCI et syndicats mixtes

En ce qui concerne le seuil de 3.500 habitants, il s'apprécie par rapport à la population totale du groupement, sauf dispositions contraires en ce qui concerne les dispositions des articles L2312-1 (tenue d'un débat d'orientation budgétaire dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget) et L2313-1 du CGCT (annexes obligatoires du budget) qui ne s'appliquent qu'aux EPCI comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus (articles L5211-36 et L5711-1 du CGCT).

Les EPCI qui se créent ne sont pas soumis à l’obligation de la tenue d’un débat d’orientation budgétaire. En effet, le Conseil d’Etat a jugé à propos d’une commune que le conseil municipal n’était pas tenu de tenir un débat sur les orientations générales du budget l’année de son installation (CE, n°157092, 13 août 2002, Commune de Fontenay-le-Fleury). Il a considéré que dans la mesure où le débat sur les orientations générales du budget doit avoir lieu dans les deux mois précédant l’examen du budget dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L2121-8 du CGCT et que ce règlement peut être adopté dans les 6 mois suivant l’installation du conseil municipal, il ne peut être reproché à ce dernier de ne pas avoir organisé un tel débat avant l’adoption de son budget primitif. Les articles relatif au débat d’orientation budgétaire (article L2312-1) et au règlement intérieur (article 2121-8) étant applicables aux EPCI par renvoi (articles L5212-36 et L5211-1), la jurisprudence du Conseil d’Etat est transposable aux EPCI qui se créent.

2.1 Dispositions budgétaires

2.1.1 Règles de vote et de présentation budgétaire

A l’exception des syndicats intercommunaux à vocation unique qui votent et présentent leur budget exclusivement par nature (article R5212-1 du CGCT), indépendamment de leur population, les modalités de vote du budget des EPCI et des syndicats mixtes fermés sont les mêmes que celles des communes (articles R5211-14 et R5711-2 du CGCT).

Il est rappelé qu’en application de la circulaire interministérielle de 1996 précitée, seul le vote par nature sans présentation fonctionnelle a été retenu pour les syndicats mixtes ouverts.

Les EPCI et syndicats mixtes fermés qui ne comprennent aucune commune de 3.500 habitants et plus votent leur budget par nature sans présentation fonctionnelle obligatoire, à moins que l'assemblée délibérante choisisse cette présentation.

Les EPCI et syndicats mixtes fermés comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus votent leur budget par nature assorti d’une présentation fonctionnelle.

Les EPCI et les syndicats mixtes fermés composés d’au moins une commune de 10.000 habitants et plus ont le choix entre le vote par nature avec présentation fonctionnelle ou le vote par fonction avec présentation croisée par nature.

Pour les EPCI et les syndicats mixtes fermés comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus, la présentation fonctionnelle s’effectue au niveau de la fonction et, pour les EPCI comprenant au moins une commune de 10.000 habitants et plus, au niveau le plus fin de la nomenclature par fonction (article R5211-14 du CGCT.).

La présentation fonctionnelle croisée n’est pas applicable à un service public intercommunal à activité unique érigé en établissement public ou faisant l’objet d’un budget annexe (article R5211-14 du CGCT).

2.1.2 Cas particuliers

Les syndicats à la carte de l’article L5212-16 du CGCT sont soumis aux mêmes règles de présentation budgétaire que les autres EPCI. Toutefois, leur présentation budgétaire est complétée par un tableau récapitulatif croisant les comptes par nature et les compétences transférées par les communes adhérentes (article R5212-1-1 alinéa 2 du CGCT). Cet état permet de distinguer les dépenses d’administration générale des dépenses afférentes à chacune des compétences du syndicat et de calculer les contributions de chaque commune adhérente au regard des compétences qu’elle a effectivement transférées.

Les syndicats mixtes de l’article L5721-2 votent leur budget par nature, sans présentation fonctionnelle, quelle que soit la taille des collectivités qui les composent, sauf s’ils comprennent un département et font le choix de la M52.

2.1.3. Modèles de présentation budgétaire

Les EPCI votant par nature utilisent le modèle de présentation budgétaire des communes votant par nature. S’ils ne comprennent aucune commune de 3.500 habitants et plus, ils ne servent pas les pages de présentation croisée par fonction .

Les EPCI ayant opté pour le vote par fonction utilisent le modèle de présentation budgétaire des communes votant par fonction.

Les syndicats à la carte appliquent le modèle de présentation budgétaire des EPCI de leur strate démographique, auquel doit être joint l’état retraçant la présentation croisée par compétence.

Les syndicats mixtes (dits ouverts) de l’article L5721-2 utilisent le modèle de présentation de budget primitif publié dans la circulaire interministérielle n°NOR/FPP/A/96/10111/C du 31 décembre 1996 (Instruction comptabilité publique 97-055 M1-M5-M7 du 5 mai 1997). Le modèle de présentation du compte administratif a été publié par la circulaire n°NOR/INT/B/98/00051/C du 27 février 1998 (Instruction comptabilité publique n°98-054 M1-M5-M7 du 31 mars 1998).

3 - Dispositions comptables propres aux EPCI et syndicats mixtes

3.1. Plans comptables applicables

3.1.1 Les EPCI appliquent la comptabilité M14

Ils appliquent le plan de comptes M14 développé, à l’exception de ceux dont la population totale est inférieure à 500 habitants, qui peuvent opter pour la nomenclature M. 14 abrégée (articles D2311-2 et D2311-3 du CGCT auxquels renvoie l’article R5211-13 du CGCT + M14 Tome III, Titre 3 ; Chapitre 1, § 4.2.1).

3.1.2 Les syndicats mixtes

Les syndicats mixtes fermés (L5711-1 du CGCT) appliquent le plan de comptes M14 par renvoi des dispositions de l’article R5711-1 du CGCT aux articles D2311-2 et D2311-3 précités.

Les syndicats mixtes ouverts devraient également appliquer un plan de compte fixé par arrêté par renvoi des dispositions de l’article R5722-1 du CGCT aux articles D2311-2 et D2311-3 précités.

Ils appliquent cependant le plan de compte provisoire M1/5/7 et par exception, le plan de comptes M52 s'ils associent uniquement un département et/ou un organisme départemental et une chambre consulaire. S’agissant enfin des syndicats mixtes associant un département (ou un organisme départemental) à d’autres collectivités territoriales de niveaux différents (et/ou à une chambre consulaire), ils appliquent en principe le plan de comptes M1-M5-M7, mais peuvent décider d’appliquer l’instruction budgétaire et comptable M52 (voir circulaire n°LBL/B/03/10080/C du 24 novembre 2003 relative aux plans de comptes applicables à certains établissements publics départementaux ou associant un département).

3.1.3 Les activités à caractère industriel et commercial

Dans le cas où l’EPCI. exerce une activité à caractère industriel et commercial, le plan de comptes M4 (et ses dérivés) s’applique.

3.2. Obligations comptables applicables

Le critère retenu pour les opérations comptables de fin d’exercice (amortissements et provisions) est celui de la population totale de l’EPCI ou du syndicat mixte fermé. Ainsi, ces établissements sont soumis à l’obligation d’amortir et de provisionner dès que leur population totale est égale ou supérieure à 3.500 habitants (articles L2321-2 27°, 28° et 29°).

Il en est de même pour le rattachement des charges et produits à l’exercice.

Les syndicats mixtes de l’article L5721-2 qui appliquent la M1-M5-M7 ne sont pas soumis à l’obligation d’amortir, de provisionner et de rattacher les charges et les produits à l’exercice. Ils peuvent toutefois recourir à ces procédures de manière facultative.

4 - Désignation du comptable public et contrôles effectués par ce dernier

Les dispositions relatives aux comptables des collectivités territoriales figurant aux articles L1617-1 à L1617-15 du CGCT, s’appliquent aux EPCI et aux syndicats mixtes fermés conformément aux dispositions de l’article L1617-4 du CGCT et aux syndicats mixtes ouverts par renvoi expresse de l’article L5721-4 du CGCT.

4.1. Désignation du comptable d’un EPCI ou syndicat mixte

En vertu de l’article L1617-1 du CGCT, le comptable est un comptable direct du Trésor nommé par le ministre du budget.

Toutefois, par mesure de déconcentration, la désignation du comptable relève de la compétence du représentant de l’État dans le département, sur accord préalable du trésorier-payeur général (lettre de la direction de la comptabilité publique SE1, B2, D3 CD-0694 du 11 février 1985, relative aux établissements publics locaux et organismes assimilés).

4.2. Contrôles du comptable sur les actes des EPCI ou syndicats mixtes

4.2.1. Étendue du contrôle

Les contrôles du comptable de l’EPCI sont de même nature que ceux effectués par le comptable des collectivités territoriales.

Ainsi, l’article L1617-2 dispose que le comptable ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l’opportunité des décisions prises par l’ordonnateur. Il ne peut soumettre les actes des communes, EPCI ou des syndicats qu’au contrôle de légalité qu’impose l’exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement.

4.2.2. Rôle du comptable au regard des dépenses réalisées par l'EPCI ou le syndicat mixte ou les communes hors de leurs compétences

Dans l’hypothèse où le comptable de la commune (ou le comptable de l’EPCI ou du syndicat mixte) reçoit un mandat de paiement pour une dépense ne relevant manifestement pas de la compétence de la commune (ou de l’EPCI ou du syndicat mixte) ; il doit suspendre le paiement pour défaut de pièce justificative et demander à la commune (ou à l’EPCI) une délibération indiquant qu'elle prend en charge ladite dépense.

Cette délibération est alors soumise au contrôle de légalité du représentant de l'Etat. Si l’assemblée délibérante ne respecte pas la répartition des compétences entre les communes membres et l’EPCI telles qu’elles apparaissent dans les statuts de l’EPCI annexés à l’arrêté préfectoral de création ou d’extension de périmètre ou de compétences et dans les définitions de l’intérêt communautaire (inscrites dans les statuts des communautés de communes et dans les délibérations du conseil communautaire des communautés d’agglomération ou urbaines), cette délibération est alors illégale.

Dans ce cas, il appartient au comptable, en application des circulaires relatives au contrôle de légalité (circulaires des 18 juin 1990 et 13 mai 1992 relatives au rôle du comptable en matière de contrôle de légalité), d’informer, par l’intermédiaire du trésorier-payeur général, le représentant de l’Etat du caractère manifestement illégal de cette délibération.

Par ailleurs, en raison du caractère exécutoire de la délibération décidant de prendre en charge cette dépense, le comptable pourra procéder au paiement après avoir effectué les autres contrôles imposés par le décret du 29 décembre 1962 (notamment l’existence de crédits budgétaires suffisants).

4.2.3. Rôle du comptable au regard des recettes recouvrées par l'EPCI ou le syndicat mixte ou les communes hors de leurs compétences

Il convient de procéder par analogie à la procédure décrite ci-dessus pour les dépenses. Ainsi, une délibération exécutoire autorise le comptable à prendre en charge le titre de recettes sous réserve de la mise en œuvre des circulaires précitées relatives au rôle du comptable en matière de contrôle de légalité (cf. instruction n°05-050-MO du 13 décembre 2005 sur le recouvrement des produits locaux).

Toutefois, à la différence de la dépense, le comptable ne peut procéder au recouvrement d'une recette manifestement illégale sans encourir le délit de concussion prévu à l'article 432-10 du code pénal.

Le 1er alinéa de cet article dispose en effet que « le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme qu'elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende ».

Encourt ainsi le délit de concussion non seulement le comptable mais également toute personne qui ordonne de percevoir, notamment l'ordonnateur.

Dans ces conditions, si le comptable n'est pas fondé à rejeter un titre de recettes appuyé d'une délibération exécutoire, le recouvrement effectif est rendu impossible au regard des dispositions précitées du code pénal.