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Finances locales > Comptabilités locales > La comptabilité M14 > L'INSTRUCTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE M14 AU 1ER JANVIER 2012 > Titre 3 - Les établissements publics de coopération intercommunale
| Titre 3 - Les établissements publics de coopération intercommunale |
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Chapitre 1 - Dispositions générales
Chapitre 2 - Dispositions particulières à certains EPCI
Chapitre 1 - Dispositions générales
1 - LES DIFFERENTES CATEGORIES D'EPCI
Les établissements publics de coopération intercommunale appartiennent à cinq catégories juridiques différentes
- les syndicats de communes ;
- les communautés de communes ;
- les communautés urbaines ;
- les communautés d'agglomération ;
- les syndicats d'agglomérations nouvelles.
Les syndicats mixtes, qui ne sont pas des EPCI, constituent une forme de coopération associant des communes et /ou des EPCI à d'autres personnes publiques . On distingue les syndicats mixtes fermés qui ne comprennent que des EPCI et/ou des communes (L.5711-1 et suivants du CGCT) et les syndicats mixtes ouverts qui comprennent au moins une collectivité territoriale ou un EPCI et éventuellement d'autres personnes publiques (L.5721-1 et suivants du CGCT).
Les syndicats mixtes fermés fonctionnement comme les syndicats de communes par renvoi de l'article L.5711-1 du CGCT. L'article L. 5722-1 du CGCT prévoit que les dispositions relatives aux finances communales sont applicables aux syndicats mixtes ouverts.
2- LES COMPETENCES DES EPCI
Les collectivités territoriales (commune, département, région) disposent d'une compétence générale, reconnue par le législateur à l'article L.1111-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : elles règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence.
Il en va différemment pour les établissements publics, qui n'ont qu'une compétence d'attribution et demeurent régis par le principe de spécialité. Ils exercent les compétences qui leur ont été transférées par les communes.
Les EPCI sont par ailleurs soumis au principe d'exclusivité. Le transfert au profit de l'EPCI des compétences qui composent son objet entraîne le dessaisissement total des communes membres dans ces domaines (CE 16 octobre 1970, commune de Saint Vallier ; CE 5 octobre 1988, commune de Romagneu, CE 4 février 1994, syndicat intercommunal du collège Honoré de Balzac).
C'est la décision institutive, qui détermine le champ l'intervention de l'établissement public de coopération intercommunale. L'obligation d'identifier précisément les compétences exercées par l'établissement public de coopération intercommunale est posée expressément par les textes régissant ces organismes. Ainsi la loi impose aux conseils municipaux de déterminer précisément l'objet et l'étendue des attributions que les communes entendent transférer et qui seront fixés par l'arrêté préfectoral de création ou celui constatant une extension de compétences.
C'est la raison pour laquelle, en cas d'incertitude sur les compétences respectives d'un établissement public de coopération intercommunale et de ses communes membres, on se référera toujours en priorité à ces arrêtés préfectoraux et aux statuts.
2.1. COMPETENCES OBLIGATOIRES ET COMPETENCES FACULTATIVES
2.1.1. Les structures de type associatif
Les syndicats intercommunaux n'ont pas de compétence obligatoire. Leur objet est fixé par les communes membres lors de leur création ou par délibérations ultérieures.
2.1.2. Les structures à fiscalité propre
Elles ont un champ de compétences minimum obligatoires et des compétences optionnelles à choisir parmi une liste auxquelles peuvent s'ajouter des compétences facultatives. Tel est le cas pour la communauté d'agglomération (article L.5216-5 du CGCT), la communauté de communes (article L.5214-16 du CGCT), la communauté urbaine (article L.5215-20 du CGCT), et le syndicat d'agglomération nouvelle (articles L.5333-1 à 3 du CGCT).
2.2. LES COMPETENCES EXCLUSIVES DES COMMUNES
Certaines compétences sont obligatoires pour les communes : elles ne peuvent pas faire l'objet d'un transfert, sous réserve de dispositions législatives contraires.
L'article L.2321-2 du CGCT rend obligatoire pour les communes les dépenses afférentes à ces compétences.
Ne peuvent donc être transférées aux groupements certaines compétences telles que :
- l'entretien de l'hôtel de ville communal (1° de l'article L.2321-2 du CGCT) ;
- le fonctionnement des services administratifs communaux : les dépenses de bureau, d'impression, de conservation des archives et de conservation du journal officiel sont à la charge de la commune, ainsi que la rémunération du personnel, les charges sociales y afférent et les indemnités de fonction des élus, les cotisations des communes à leur régime de retraite et leurs frais de formation (2°, 3°, 4°, 5°, 8°, 10°, 24°, de l'article L.2321-2 du CGCT). Ainsi, les EPCI n'étant pas habilités à cet effet par la loi ne peuvent décider de gérer du personnel communal ;
- la police municipale et rurale (6° de l'article L.2321-2 du CGCT).
D'autres dépenses, obligatoires pour la commune, peuvent être transférées aux EPCI :
- les dépenses en matière d'éducation nationale (9° de l'article L.2321-2 du CGCT) relatives aux écoles, pour lesquelles les communautés de communes ont également compétence (4° du II de l'article L.5214-16 du CGCT) ainsi que les communautés urbaines (4d) du 1° de l'article L.5215-20 ou 4° du L.5215-20-1 du CGCT) ;
- les dépenses relatives au service d'assainissement collectif, pour lesquelles les syndicats ont également compétence, s'agissant d'un service à caractère industriel et commercial (article L.2221-1 du CGCT), la communauté de communes dans le cadre de la protection de l'environnement (4° du II de l'article L.5214-16 du CGCT), la communauté d'agglomération (2° du II L.5216-5 du CGCT), la communauté urbaine (8° de l'article L.5215-20 du CGCT) et le SAN par substitution aux communes (article L.5333-6 du CGCT) ;
- les dépenses d'entretien des voies communales, également dévolues à la communauté de communes (3° du II de l'article L.5214-16 du CGCT), à la communauté d'agglomération (1° du II du L.5216-6 du CGCT) à la communauté urbaine (article L.5215-20 du CGCT) et aux syndicats d'agglomérations nouvelles par substitution (article L.5333-1 du CGCT) ;
- les dépenses des cimetières, dévolues à la communauté urbaine (9° de l'article L.5215-20 du CGCT).
2.3. GESTION DES SERVICES PUBLICS ADMINISTRATIFS ET SERVICES PUBLICS A CARACTERE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL
Une activité d'intérêt général est présumée administrative. Le législateur n'a mentionné qu'à titre facultatif et exceptionnel l'exploitation directe par une commune ou un syndicat de services publics à caractère industriel et commercial (article L.2221-1 du CGCT).
Seuls les communes et les syndicats peuvent, d'une manière générale décider d'exploiter des services industriels et commerciaux (1er alinéa de l'article L.2221-1 du CGCT).
Les groupements à fiscalité propre ne peuvent le faire que dans le cadre d'une de leurs compétences obligatoires ou transférées par les communes ou exercées par un organisme auquel ils se substituent.
Ainsi, les compétences aménagement de l'espace, actions de développement économique, protection et mise en valeur de l'environnement peuvent recouvrir des activités industrielles et commerciales telles que les zones d'aménagement, l'assainissement, la distribution d'eau, les ordures ménagères (selon le fonctionnement et le financement du service).
Les communautés urbaines ont parmi leurs compétences obligatoires des activités industrielles et commerciales telles que les transports urbains de voyageurs, l'eau, l'assainissement, les ordures ménagères sous la réserve indiquée ci-dessus, les abattoirs et marchés d'intérêt national, les parcs de stationnement.
2.4. CONSEQUENCES BUDGETAIRES ET COMPTABLES DE LA DISTINCTION ENTRE SERVICE PUBLIC ADMINISTRATIF ET SERVICE PUBLIC INDUSTRIEL ET COMMERCIAL
L'article L.2224-2 du CGCT fonde les règles financières applicables aux services publics industriels et commerciaux : il est interdit aux communes, sauf exceptions justifiées, de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services.
Leur équilibre s'obtient par les recettes de leur exploitation, par analogie aux entreprises privées exerçant dans le même secteur.
La connaissance du coût du service, indispensable pour fixer le niveau de la redevance qui les finance, nécessite l'individualisation de leurs dépenses et de leurs recettes dans un budget distinct (article
L.2224-1 du CGCT) et équilibré.
Les services publics de nature industrielle et commerciale doivent en conséquence disposer d'un budget distinct, annexé à celui de l'EPCI
Le comité règle l'organisation générale du service dans les conditions prévues à l'article R.2221-56 du CGCT et vote le budget (article R.2221-95 du CGCT).
Lorsque le syndicat ou l'EPCI a des vocations multiples, il établit un budget par service public industriel et commercial. Si l'une de ses activités a un caractère administratif, il a donc un budget relatif à celle-ci, appliquant la nomenclature M14, qui constitue en principe le budget principal, accompagné d'un ou plusieurs budgets annexes du ou des services à caractère industriel ou commercial en M4 ou dans l'un des plans comptables adaptés de la M4 (voir également Tome II, Titre 1, Chapitre 1, §2.1).
Les services publics industriels et commerciaux appliquent, à raison de leur qualification, la comptabilité M4 ou l'un des plans comptables spécifiques à certains secteurs d'activité :
- M41 pour les régies de distribution d'énergie électrique et gazière ;
- M42 pour les abattoirs ;
- M43 pour les services de transports ;
- M44 pour les établissements publics fonciers locaux ;
- M49 pour les services de distribution d'eau potable et d'assainissement.
Un EPCI qui exerce l'une ou l'autre de ces activités établit pour chacune d'elles un budget annexe dans la nomenclature appropriée, quelles que soient par ailleurs ses modalités de fonctionnement et les possibilités de subventionnement dont il bénéficie.
Cette activité industrielle et commerciale ne peut appliquer la présente instruction.
3. LES RELATIONS ENTRE L'EPCI ET SES COMMUNES MEMBRES
L'établissement public de coopération intercommunale est réputé agir aux lieu et place de ses communes membres, dans le cadre de l'exercice d'une activité intercommunale relevant de sa ou de ses compétences.
Il peut arriver cependant que les opérations qu'il réalise n'aient pas vocation à s'insérer dans son patrimoine propre ou qu'il intervienne pour une ou plusieurs communes, membres ou non, et non pour l'ensemble.
Ces opérations font l'objet d'un traitement particulier.
3.1. LA REALISATION D'INVESTISSEMENTS DONT L'EPCI N'EST PAS PROPRIETAIRE
La loi ou la décision institutive de l'EPCI, peut lui donner compétence dans certains domaines, alors qu'il ne peut devenir propriétaire des travaux et des ouvrages qu'il est amené à effectuer dans l'exercice de cette compétence.
Il en va ainsi par exemple :
- pour les établissements d'enseignement, pour lesquels le législateur a précisé que le département ou la région sont propriétaires des locaux dont ils ont assuré la construction et la reconstruction (article 14 de la loi n°83-663 du 22 juillet 1983).
Un EPCI. qui réalise des investissements dans ces locaux effectue des opérations pour compte de tiers ;
- lorsqu'un E.P.C.I. réalise, en dehors de l'exercice des compétences transférées mais dans le cadre de l'habilitation statutaire, pour le compte d'une commune non membre ou d'une commune membre, un équipement qu'il lui remet après achèvement, la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée du 12 juillet 1985 s'applique. La commune peut dans ce cadre confier à un EPCI le soin de réaliser en son nom et pour son compte des missions de maîtrise d'ouvrage publique relatives à une opération relevant et restant de la compétence communale.
Un EPCI qui réalise de tels investissements effectue des opérations pour le compte de tiers.
Ces investissements dont l'EPCI n'a pas la propriété, ne s'inscrivent pas en immobilisations à l'actif de son patrimoine, mais dans un compte de la classe 4 (454, 456, 457 ou 458) qui se trouve soldé à l'achèvement de l'opération (voir fonctionnement de ces comptes et commentaires des opérations pour compte de tiers au Tome II, Titre 3, Chapitre 3, § 4 ).
Lorsqu'un EPCI effectue des opérations pour compte de tiers en dehors des cas définis par la loi pour les communautés, il doit avoir reçu compétence dans le domaine où elles s'inscrivent ; il faut par ailleurs que ses statuts et l'acte constitutif l'autorisent à intervenir pour une ou plusieurs communes en dehors du strict cadre intercommunal.
Bien entendu, les investissements effectués doivent être pris en charge par la commune à laquelle ils sont destinés et non par l'ensemble des communes adhérentes, à moins que les statuts ou la décision institutive n'en décident autrement.
3.2. LA GESTION D'UN SERVICE POUR LE COMPTE D'UNE COMMUNE OU DE PLUSIEURS COMMUNES
Il convient de distinguer ce qui relève de services partagés et ce qui relève de prestations de services assurées par un EPCI.
La possibilité de constituer des services partagés est prévue à l'article L.5211-4-1 du CGCT sous certaines conditions : l'intérêt du partage dans le cadre d'une bonne organisation des services, une convention entre l'établissement et la ou les communes concernées et l'absence d'application du code des marchés public.
L'EPCI peut également assurer des prestations de services pour le compte d'une commune dans le cadre de l'article L.5214-16-1 du CGCT sous certaines conditions : la constitution d'un budget annexe pour retracer les dépenses et les recettes relatives à la prestation, une convention si la prestation est assurée par une communauté de communes pour le compte d'une ou des communes membres et qu'elle lui confie la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions. Le code des marchés publics s'applique à ces conventions hors services "communs" de gestion de prestations rendues à titre onéreux (voir circulaire NOR /LBL/B/04/10075/C du ministère de l'Intérieur datée du 15 septembre 2004).
3.3. LES TRANSFERTS D'ACTIF ET DE PASSIF ENTRE L'EPCI ET SES COMMUNES MEMBRES
3.3.1. Les transferts d'actif
A tout moment, une commune membre peut décider de transférer des éléments de son actif à l'EPCI.
Ce transfert doit s'analyser en fonction de l'objectif qui le motive : le transfert de propriété, la dotation, la mise à disposition, l'affectation.
3.3.1.1. Le transfert en pleine propriété du domaine privé
Le transfert de propriété prévu à l'article L.1321-3 du CGCT a pour la commune qui se dessaisit du bien le caractère d'une cession (voir Tome II, Titre 3, Chapitre 3 "Description des opérations spécifiques", § 1.3.). Le bien sort de son actif pour sa valeur nette comptable ; il est intégré pour cette même valeur dans le patrimoine de l'EPCI par des opérations d'ordre non budgétaires passées par le comptable, sur la base des informations du certificat administratif transmis par l'ordonnateur.
3.3.1.2. La dotation ou la subvention en nature
Elles entraînent transfert de propriété au profit de l'EPCI, sans contrepartie financière de ce dernier.
Le bien sort de son actif pour sa valeur nette comptable ; il est intégré pour cette même valeur dans le patrimoine de l'EPCI par des opérations d'ordre non budgétaires passées par le comptable, sur la base des informations du certificat administratif transmis par l'ordonnateur.
Ces opérations font l'objet d'une fiche d'écriture figurant en annexe n°44 du Tome 1 et de commentaires au Tome II, Titre 3, Chapitre 3, § 1.2.2.3. de la présente instruction.
La dotation intervient le plus souvent lors de la création de l'EPCI : il s'agit alors de la dotation initiale. Les textes institutifs doivent prévoir les conditions de son retour éventuel à la commune en cas de dissolution de l'EPCI. Il peut y avoir ultérieurement des dotations complémentaires.
3.3.1.3. La mise à disposition
En application de l'article L.1321-1 du CGCT, le transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à disposition du bénéficiaire du transfert des biens meubles et immeubles utilisés, à la date du transfert, pour l'exercice de cette compétence.
La mise à disposition dans les cas obligatoirement prévus par la loi (enseignement, incendie) s'opère au profit du département ou de la région.
Lorsque la mise à disposition accompagne un transfert volontaire de compétences d'une commune vers un EPCI, elle s'effectue dans les mêmes conditions budgétaires et comptables.
Il s'agit d'opérations d'ordre non budgétaires passées par le comptable, sur la base des informations contenues dans le certificat administratif transmis par l'ordonnateur.
Ces opérations font l'objet d'une fiche d'écriture figurant en annexe n°47 du tome 1 et de commentaires au tome II, titre 3, chapitre 3, § 1.4.3.2. de la présente instruction.
La commune se trouve dessaisie des prérogatives et des obligations du propriétaire, qui sont conférées à l'EPCI.
3.3.1.4. L'affectation
L'affectation peut intervenir, soit à la création de l'EPCI, comme la dotation, soit à tout moment de son existence.
Elle se distingue de la dotation en ce qu'elle n'entraîne pas transfert de propriété.
Elle se distingue de la mise à disposition en ce qu'elle ne concerne pas des biens soumis au régime de la mise à disposition.
Il s'agit d'opérations d'ordre non budgétaires passées par le comptable, sur la base des informations contenues dans le certificat administratif transmis par l'ordonnateur.
Ces opérations font l'objet d'une fiche d'écriture figurant en annexe n°46 du tome 1 et de commentaires au tome II, titre 3, chapitre 3, § 1.4.4. de la présente instruction.
La commune se trouve dessaisie des prérogatives et des obligations du propriétaire, qui sont conférées à l'EPCI.
3.3.2. Les transferts de passif
Lors de la création d'un EPCI ou à l'occasion de sa transformation ou de l'adoption de compétences, les transferts d'actif peuvent s'accompagner de transferts de passif.
S'agissant d'opérations qui concernent les dettes de toute nature de l'EPCI, ces transferts doivent recueillir l'accord de toutes les communes membres, matérialisé dans la décision institutive ou dans les délibérations concordantes ultérieures des communes adhérentes.
Les transferts de passif nécessitent, par ailleurs, l'accord du créancier de la commune, qui devient celui de l'EPCI. Cet accord se traduit en principe par un avenant au contrat initial (de prêt, par exemple).
4. LES SPECIFICITES BUDGETAIRES ET COMPTABLES
L'ensemble des dispositions régissant le cadre budgétaire et comptable des communes tel qu'il est décrit dans les Tomes I et II de la présente instruction, sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sous réserve des spécificités ci-après.
4.1. LES DISPOSITIONS BUDGETAIRES PROPRES AUX EPCI
4.1.1. Règles de vote et de présentation
À l'exception des syndicats intercommunaux à vocation unique qui votent et présentent leur budget exclusivement par nature (article R.5212-1 du CGCT), indépendamment de leur population, les modalités de vote du budget des EPCI et des syndicats mixtes fermés sont les mêmes que celles des communes (articles R.5211-14 et R.5711-2 du CGCT).
Les EPCI qui ne comprennent aucune commune de 3.500 habitants et plus votent leur budget par nature sans présentation fonctionnelle obligatoire, à moins que l'assemblée délibérante choisisse cette présentation.
Les EPCI comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus votent leur budget par nature assorti d'une présentation fonctionnelle.
Les EPCI composés d'au moins une commune de 10.000 habitants et plus ont le choix entre le vote par nature avec présentation fonctionnelle ou par fonction avec présentation croisée par nature.
4.1.2. Cas particulier des syndicats à la carte
Les syndicats à la carte de l'article L.5212-16 sont soumis aux mêmes règles de présentation budgétaire que les autres EPCI.
Toutefois, leur présentation budgétaire est complétée par un tableau récapitulatif croisant les comptes par nature et les compétences transférées par les communes adhérentes (article R.5212-1-1 a2). Cet état permet de distinguer les dépenses d'administration générale des dépenses afférentes à chacune des compétences du syndicat et de calculer les contributions de chaque commune adhérente au regard des compétences qu'elle a effectivement transférées.
4.2. LES DISPOSITIONS COMPTABLES PROPRES AUX EPCI
4.2.1. Plans comptables
Les plans de comptes par nature développé figurant en annexe n°1 du tome I est applicable à tous les EPCI à l'exception de ceux dont la population totale est inférieure à 500 habitants qui peuvent utiliser le plan de comptes par nature abrégé figurant en annexe n°2 du tome I (articles D.2311-2 et D.2311-3 du CGCT auxquels renvoi l'article R.5211-13 du CGCT).
Ce qui précède ne vaut que dans la mesure où l'établissement concerné exerce une activité à caractère administratif. Dans le cas où l'EPCI exercerait une activité à caractère industriel et commercial, l'instruction budgétaire et comptable M4 (ou ses dérivés) s'applique.
4.2.2. Obligations comptables
Le critère retenu pour les opérations comptables de fin d'exercice est celui de la population totale de l'EPCI ou du syndicat mixte fermé.
Ainsi, ces établissements sont soumis à l'obligation d'amortir dès que leur population totale est égale ou supérieure à 3.500 habitants (articles L.2321 27°).
Il en est de même pour le rattachement des charges et produits à l'exercice.
Chapitre 2 - Dispositions particulières à certains EPCI
1. LES EPCI AYANT UNE COMPETENCE EN MATIERE D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT
L'instruction budgétaire et comptable M49 s'applique aux services de distribution d'eau potable et de gestion des réseaux d'assainissement et de stations d'épuration en raison de leur activité.
En conséquence, tout EPCI qui exerce une activité en ces deux domaines applique la comptabilité M49 au titre de ces services.
Conformément à l'article L.2224-6 du CGCT, les groupements de moins de 3.000 habitants peuvent gérer en commun l'eau et l'assainissement et établir à cet effet un seul budget pour les deux services.
Il est rappelé que "tout service chargé en tout ou partie de la collecte, du transport ou de l'épuration des eaux usées constitue un service d'assainissement" (article L.2224-7 du CGCT).
Si une commune et un EPCI ou deux ou plusieurs EPCI exercent chacun une partie d'un service d'assainissement (par exemple, l'exploitation du réseau et celle de la station d'épuration), chaque partie constitue un service d'assainissement distinct, doté d'un budget propre équilibré en dépenses et en recettes. Chaque service donne lieu à la perception d'une redevance d'assainissement (article R.2333-121 du CGCT), affectée au financement des charges du service (article R.2333-131 du CGCT).
Chaque budget distinct applique la M49, sans considération des possibilités de subventionnement dont il pourrait bénéficier.
Enfin, un EPCI qui vend de l'eau, non à des particuliers, mais à ses communes, constitue néanmoins un service de distribution d'eau à caractère industriel et commercial (CAA de Bordeaux, 8 février 1994, Commune d'Ardin).
2. LES EPCI EXERCANT UNE COMPETENCE DANS LE DOMAINE DES TRANSPORTS
La comptabilité M43 s'applique aux régies de transport public de personnes.
L'instruction M43 comprend :
- un plan de comptes développé ;
- un plan de comptes abrégé réservé aux services ne disposant que de deux véhicules au maximum (arrêté interministériel du 27 août 2002 relatif à l'approbation des plans comptables applicables au secteur public local, publié au JO le 25 septembre 2002, Edition des documents administratifs n°13).
L'article 7, III de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, autorise, outre le financement par l'usager, celui des collectivités publiques.
3. LES EPCI EXERCANT UNE COMPETENCE DANS LE SECTEUR DE L'ENSEIGNEMENT
La loi n°83-663 du 22 juillet 1983 organise le transfert des compétences dans le secteur de l'enseignement :
- le département a la charge des collèges. Il en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement. Il est propriétaire des locaux dont il a assuré la construction ou la reconstruction.
- la région a la charge des lycées, des établissements d'éducation spéciale, des lycées professionnels maritimes et des établissements d'enseignement agricole visés à l'article L.811-8 du code rural. Elle en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement. Elle est propriétaire des locaux dont elle a assuré la construction ou la reconstruction.
La loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a complété les responsabilités des conseils généraux et régionaux en matière de construction, d'entretien et de fonctionnement matériel des collèges et des lycées : désormais, les départements et les régions assurent l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement des élèves, dans les établissements dont ils ont la charge ; en vertu de ces dispositions, ils reçoivent la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant leurs missions dans ces établissements.
- l'Etat a la charge de la rémunération du personnel enseignant des écoles, des collèges, des lycées, des dépenses de personnel des collèges et des lycées (sous réserve des dispositions des articles L.213-2-1, L.214-6-1 et L.216-1 du code de l'éducation) et des dépenses pédagogiques dont la liste est arrêtée par décret.
3.1. ÉTENDUE DE LA COMPETENCE DES GROUPEMENTS
En ce domaine, les groupements n'exercent pas une compétence de droit, dévolue aux communes, départements et régions.
Certains EPCI peuvent néanmoins se voir confier par les communes des compétences en matière de fonctionnement et d'entretien des équipements scolaires élémentaires et pré-élémentaires publics. Ainsi, en vertu de l'article L.5214-16 du code général des collectivités territoriales, "la construction, l'entretien et le fonctionnement d'équipements de l'enseignement pré-élémentaire et élémentaire" font partie du groupe de compétences optionnelles qu'une communauté de communes peut exercer au lieu et place des communes membres. La compétence "lycées et collèges" dans les conditions fixées au titre Ier du livre II, au chapitre Ier du titre II du livre IV ainsi qu'à l'article L.521-3 du code de l'éducation, est exercée de plein droit, en lieu et place des communes membres, par la communauté urbaine (article L.5215-20 du CGCT).
Par ailleurs, conformément à l'article L.5215-20-1 du CGCT, les communautés urbaines existant à la date de la promulgation de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 continuent d'exercer à titre obligatoire, au lieu et place des communes membres, la compétence "construction, aménagement et entretien des locaux scolaires" dans les zones et secteurs mentionnés aux 2° et 3° de l'article et réalisés ou déterminés par la communauté.
Par ailleurs, un EPCI peut se voir confier la construction ou la réparation d'un établissement public local d'enseignement par le département ou la région dans les conditions fixées aux articles L.216-5 et L.216-6 du code de l'éducation.
En vertu de l'article L.216-5 du code de l'éducation, la collectivité territoriale propriétaire ou le groupement compétent au lieu et place de celle-ci, s'il le demande, peut se voir confier de plein droit par le département ou la région la responsabilité d'une opération de grosses réparations, d'extension, de reconstruction ou d'équipement d'un collège, d'un lycée, d'un établissement d'éducation spéciale, d'un établissement d'enseignement agricole de l'article L.811-8 du code rural existant à la date du transfert de compétence.
Cette opération doit avoir fait l'objet d'une décision préalable de financement du département ou de la région conformément aux dispositions des articles L.213-1 et L. 214-1 du code de l'éducation.
Une convention entre le groupement et le département ou la région détermine les conditions, notamment financières, dans lesquelles est réalisée cette opération. Les sommes versées par la région ou le département ne peuvent être inférieures à celles que la région ou le département avait prévues d'y consacrer dans sa décision de financement au titre de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) ou de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC).
Lorsqu'il s'agit d'une opération de reconstruction ou d'extension, le groupement se voit également confier de plein droit, dans les conditions fixées par la convention, la responsabilité du fonctionnement de l'établissement pour une durée qui ne peut être inférieure à six ans ; à l'issue de cette période, le groupement conserve, s'il le souhaite, cette responsabilité dans les conditions mentionnées ci-dessus.
Dans les autres cas que ceux mentionnés ci-dessus, à la demande du groupement compétent aux lieu et place de la collectivité propriétaire, la responsabilité du fonctionnement des établissements mentionnés ci-dessus, relevant du département ou de la région et existant à la date du transfert des compétences, lui est confiée de plein droit par la collectivité compétente pour une durée qui ne peut être inférieure à six ans. Une convention entre le groupement et le département ou la région fixe les modalités, notamment financières dans lesquelles cette demande est satisfaite. A l'issue de cette période, le groupement conserve s'il le souhaite, la responsabilité du fonctionnement de l'établissement dans les conditions mentionnées ci-dessus.
A défaut d'accord dans les cas prévus aux alinéas précédents sur le montant des ressources que le département ou la région doit verser au groupement au titre du fonctionnement de l'établissement, le département ou la région verse au groupement une contribution calculée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de l'importance de l'établissement et des ressources dont il disposait antérieurement à ce titre.
Lorsqu'il est fait application de ces dispositions, la mise à disposition des biens nécessaires à l'exercice des compétences transférées est effectuée au profit du département ou de la région, selon le cas (article L.216-5 du code de l'éducation).
Les mêmes modalités s'appliquent pour la construction et l'équipement, par la commune siège ou le groupement compétent au lieu et place de celle-ci, d'un collège, d'un lycée, d'un établissement d'éducation spéciale, d'un établissement d'enseignement agricole de l'article L.811-8 du code rural réalisé postérieurement à la date du transfert de compétences.
A défaut d'accord entre le groupement et le département ou la région sur la contribution au fonctionnement de l'établissement, le département ou la région verse au groupement une contribution calculée dans des conditions fixées par décret, en fonction du coût moyen par élève de l'ensemble des établissements de même nature (article L. 216-6 du code de l'éducation).
L'article L.216-8 du code de l'éducation prévoit que la collectivité territoriale propriétaire ou l'EPCI compétent continue à supporter la part lui incombant des dépenses d'investissement réalisées dans les établissements transférés à la région avant le 1er janvier 1986 ou en cours à cette date.
Par ailleurs, la loi n°2004-809 du 13 août 2004 a étendu les compétences des EPCI dans le domaine éducatif.
Désormais, lorsqu'une commune transfère ses compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques à un EPCI, celui-ci devient compétent pour déterminer la sectorisation scolaire (article L.212-7 du code de l'éducation).
Par ailleurs, le mécanisme de répartition intercommunale des charges de fonctionnement des écoles publiques en cas de scolarisation d'élèves hors du territoire du groupement d'origine est également transféré de droit à l'EPCI en même temps que le transfert des compétences d'entretien et de fonctionnement des écoles (article L.212-8 du code de l'éducation).
Lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un EPCI, le président de cet EPCI est substitué au maire de la commune de résidence pour apprécier la capacité d'accueil de ses établissements scolaires et donner l'accord à la participation financière (article L.212-8 du code de l'éducation).
La loi n°2004-809 du 13 août 2004 a également introduit dans le code de l'éducation un article L.442-13-1 en vertu duquel, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale est compétent pour le fonctionnement des écoles publiques, cet établissement est substitué aux communes dans leurs droits et obligations à l'égard des établissements d'enseignement privés ayant passé avec l'Etat l'un des contrats prévus aux articles L.442-5 et L.442-12 du code de l'éducation.
L'article 86 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit qu'un EPCI, ou bien une ou plusieurs communes, peut créer, à titre expérimental, des établissements publics d'enseignement primaire pour cinq ans maximum et avec l'accord de l'autorité académique.
Enfin, l'article L.822-1 du code de l'éducation permet désormais aux EPCI qui en font la demande d'assurer la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations et de l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants.
3.2. CONDITIONS D'EXERCICE DE LA COMPETENCE PAR LES GROUPEMENTS
En vertu de l'article L.5211-5 III du CGCT, le transfert des compétences des communes membres à l'EPCI entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L.1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L.1321-2 et des articles L.1321-3, L.1321-4 et L.1321-5 du CGCT. Ces articles prévoient notamment la mise à disposition des biens nécessaires à l'exercice des compétences transférées, y compris des bâtiments affectés à l'enseignement primaire. A l'occasion de la mise à disposition de ces biens, aucun transfert de propriété ou de droits réels immobiliers n'est opéré.
Les groupements ne sont jamais propriétaires des ouvrages, travaux et équipements qu'ils réalisent dans les collèges et lycées.
Les investissements réalisés dans les collèges reviennent au département.
Les investissements réalisés dans les lycées et les établissements d'éducation spéciale reviennent à la région.
Ces investissements dont le groupement n'a pas la propriété n'entrent pas dans son patrimoine et ne s'inscrivent pas en immobilisations corporelles aux subdivisions du compte 21.
Ils sont remis respectivement au département ou à la région après leur achèvement. La circulaire n°NOR/INT/B/91/00190/C du 16 septembre 1991 définit les conditions et les modalités de ces transferts d'actifs.
En conséquence, les groupements ayant une compétence unique dans le secteur enseignement n'ont en section d'investissement, et au compte 21 de leur bilan, que les seules immobilisations corporelles qui leur appartiennent en propre, à l'exclusion de celles qui se rapportent aux établissements d'enseignement. Ces dernières sont intégrées dans le patrimoine du département ou de la région.
Toute construction, reconstruction ou extension réalisée depuis le transfert de compétence a le caractère d'une opération sous mandat, effectuée pour le compte du département ou de la région selon le cas, et imputée au compte 456 (voir Tome II, titre 3, chapitre 3, § 4).
L'opération sous mandat effectuée par le groupement doit respecter les conditions de forme et de contenu arrêtées par la loi du 22 juillet 1983, et, de manière plus générale, par la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée.
Les stipulations de la loi définissant le contenu de la convention ont un caractère obligatoire sous peine de nullité. "La délibération autorisant la signature d'une convention qui méconnaîtrait les dispositions de l'article 5 de la loi du 12 juillet 1985 précitée, et dont l'ensemble des stipulations sont indivisibles, est, dès lors, entachée d'excès de pouvoir" (CE 20 mai 1994, commune de Saint Egrève).
En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, figure au budget du groupement celles que prévoit la loi du 22 juillet 1983 précitée pour les collèges et les lycées, lorsque le département ou la région lui ont confié une opération de construction, de reconstruction, de grosses réparations ou d'extension, alors assortie de l'obligation d'en assumer le fonctionnement pendant une durée d'au moins six ans.
Les dépenses de fonctionnement sont couvertes par la contribution versée par le département ou la région.
Conformément à l'article L.822-1 du code de l'éducation, les biens appartenant à l'Etat et affectés au logement des étudiants sont transférés, par arrêté du préfet, aux EPCI qui ont demandé à assumer la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations et de l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants.
Ce transfert se fait à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires. La gestion de ces logements est assurée par le centre régional des œuvres universitaires et scolaires territorialement compétent, dans le cadre d'une convention conclue entre celui-ci, d'une part, l'EPCI bénéficiaire du transfert, d'autre part.
Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, cette convention dresse un diagnostic de l'état des logements et détermine les obligations respectives des signataires et notamment les objectifs de gestion qui sont assignés au centre régional des œuvres universitaires et scolaires, ainsi que les modalités de la participation des représentants de la commune ou de l'EPCI concernés aux décisions d'attribution.
4. LES EPCI EXERCANT UNE COMPETENCE DE VOIRIE COMMUNALE
- La mise à disposition budgétaire et comptable de la voirie et des bâtiments affectés à l'enseignement primaires.
La loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopération intercommunale a créé l'article L.5211-5 III du CGCT et a rappelé et clarifié l'obligation de procéder à la mise à disposition de l'ensemble des biens nécessaires à l'exercice des compétences transférées, quels que soient ces biens, y compris la voirie et les bâtiments affectés à l'enseignement primaire. La loi ne fait aucune distinction à cet égard. La transcription budgétaire et comptable des investissements réalisés en matière de voirie et de bâtiments affectés à l'enseignement primaire par un EPCI agissant dans l'exercice de ses compétences, est réalisée aux subdivisions suivantes du compte 217 :
En ce qui concerne la voirie :
- 21712 Terrains de voirie,
- 21751 Réseaux de voirie,
- 21752 Installations de voirie ;
En ce qui concerne les bâtiments d'enseignement primaire :
- 21731 Bâtiments publics.
La création de voies nouvelles ou de bâtiments nouveaux
Les voies nouvelles ou les bâtiments nouveaux, affectés à l'enseignement primaire, créés par l'EPCI dans l'exercice de ses compétences, font partie du domaine public de l'EPCI en pleine propriété.
L'entretien de la voirie correspond en principe à une dépense de fonctionnement (voir Tome II, Titre 3, Chapitre 3, § 1.1.1.1.). C'est une dépense obligatoire pour la commune, en vertu de l'article L.2321-2 20° du CGCT Ce texte est applicable aux EPCI en vertu de l'article L.5211-36 du CGCT, lorsqu'ils sont compétents en matière de voirie.
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