En progression continue depuis 1995, l’autofinancement, qui correspond au solde des produits et des charges de fonctionnement, avait marqué un premier recul de 1,1 % en 2001, qui se poursuit par une nouvelle diminution de 2,8 % en 2002.

Comme en 2001, les charges augmentent plus vite que les produits de fonctionnement, quel que soit l’échelon de collectivité. Le volume global de l’autofinancement reste cependant élevé puisque près de 20 % des produits de fonctionnement sont dégagés pour financer la section d’investissement.

Des charges de fonctionnement en nette augmentation

En 2002, les charges de fonctionnement des collectivités territoriales progressent de 7,4 %.

Les charges de personnel continuent de progresser à un rythme comparable aux exercices précédents (+ 4,6 %). Cette évolution est plus forte dans les départements (+ 7,7 %) et les régions (+ 10,8 %) que dans les communes (+ 4 %).

Ce poste de dépenses évolue sous l’influence :

Deuxième poste de dépenses des collectivités territoriales après les charges de personnel, les achats et charges externes progressent fortement en 2002, et ce, quel que soit le type de collectivité (+ 5,6 %). Ce phénomène s’explique notamment par les nouveaux transferts de compétences (APA pour les départements et transport ferroviaire pour les régions), conduisant à une hausse de 4,7 % de ce poste pour les départements et de 40 % pour les régions. Ces augmentations pèsent toutefois moins lourdement sur les charges de fonctionnement totales des régions puisque les achats et charges externes n’en représentent que 7 % contre 42 % pour les départements.

Les subventions et contingents versés représentent globalement 22 % des charges de fonctionnement en 2002. La hausse globale de 9,4 % est soutenue principalement par les régions (+ 22 %) et les départements (+ 10,8 %). A l’échelon départemental, l’augmentation reflète d'une part la charge liée à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et d'autre part l’implication dans le financement des Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS) : les sommes versées à ce titre progressent de 30 %, en réponse à un secteur en pleine mutation (loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité dans son titre III). Les régions ont fortement accru leurs subventions de fonctionnement dans le cadre des conventions passées avec la SNCF.

Mise en place de l’APA dans les départements en remplacement de la PSD

La loi sur l’APA du 20 juillet 2001 est entrée en vigueur le 1^er janvier 2002. L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) vise à une meilleure prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées. Elle se substitue à la prestation spécifique dépendance (PSD), créée en 1997. L’APA est ouverte à toute personne âgée dépendante quel que soit son niveau de revenu. A la différence de la PSD, elle est attribuée dans des conditions identiques sur l’ensemble du territoire. Ainsi, l’APA peut bénéficier à des personnes dépendantes jusque là exclues de la PSD.

Ces nouvelles dispositions impliquent une forte croissance des dépenses d’aide sociale des départements attendue pour 2002 : de 148.000 bénéficiaires de la PSD en 2001 (source : DREES – Ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées), l’observatoire de l'action sociale décentralisée (ODAS) estime le nombre de bénéficiaires potentiels de l’APA à 780.000. Dans les faits, 480.000 dossiers ont été déposés au cours du premier semestre 2002, avec un taux de refus de 15%.

Financement des dépenses d’APA par le fonds de financement

L’APA est en partie financée par un nouvel établissement public : le "fonds national de financement de la prestation autonomie" (FFAPA). Il reçoit le produit de la CSG et des contributions des caisses de sécurité sociale. Une part importante des dépenses du fonds sont constituées de concours versés aux départements. A titre transitoire, les deux premières années de mise en œuvre de l’APA, le concours est réparti entre les départements en fonction du nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, du potentiel fiscal et du nombre de bénéficiaires du RMI dans chaque département. Le montant réparti par le fonds de financement ne pourra pas excéder par département la moitié des dépenses d’APA du département considéré.

Situation au 30 septembre 2002

Allocations versées par les départements au titre de l’APA : 928 millions d’euros (source : DGCP) pour un montant de concours versés par le FFAPA de 385 millions au 30/09 (source : FFAPA). Une partie des dépenses de l’APA est en effet couverte par le FFAPA (cf. infra).

Les charges totales supportées par les départements au titre de l’APA en 2002 dépendront de l’évolution des demandes au dernier trimestre 2002 et de leur réactivité face à cette demande.

Les dépenses d’aide sociale, hors APA, progressent de 3,2% entre 2001 et 2002. Avec les dépenses de l’APA, la progression de ces dépenses devrait être portée à près de 15%.

Après une année 2001 "atypique", marquée par une stabilisation des charges financières, ce poste de dépenses est à nouveau orienté à la baisse (- 9,2 %). Cette diminution s’explique par la conjugaison de la baisse des taux et de la diminution du stock de dette.

La hausse des produits de fonctionnement reste inférieure à l’augmentation des charges

L’augmentation des charges de fonctionnement est couverte par une hausse de 5,2 % des produits. Les collectivités territoriales ont accru la pression fiscale et bénéficié de financements publics complémentaires, destinés à compenser les charges nouvelles.

L'accentuation de la pression fiscale se conjugue à une baisse générale de 1 % du produit de la fiscalité directe perçue par les collectivités locales hors GFP.

Les bases demeurent dynamiques malgré la suppression progressive de la part "salaires" de la taxe professionnelle.

Les taux votés augmentent, notamment en matière d'impôts "ménages". En intégrant les GFP, la hausse des taux d’imposition au niveau national est de 2,1 %. Les départements ont eu recours à la hausse des taux votés pour financer l’APA. Les communes ont également augmenté les taux en début de cycle électoral. Les régions ont stabilisé leur taux d’imposition par rapport à 2001.

Au total (effet de base conjugué à l’effet de taux), le produit fiscal des collectivités territoriales évolue dans les conditions suivantes :

(source : DGCL)

Les régions et les communes voient leur produit fiscal total diminuer tandis que celui des départements et des groupements à fiscalité propre augmente.

La réduction du produit voté par les communes (- 3,1 %) qui résulte en partie d'un transfert croissant des bases de taxe professionnelle vers les groupements est amortie par une hausse des taux votés liée notamment au cycle électoral. La diminution du produit de la fiscalité directe des communes est atténuée par les reversements des GFP (pour 4,9 milliards d'euros).

Les taux votés pour les groupements sont en hausse de 1,5 % ; de plus, l’adhésion de nouvelles communes et le passage à la taxe professionnelle unique élargissent les bases de ces structures.

La hausse des taux dans les départements s'explique notamment par la mise en œuvre de l'APA.

Les régions sont affectées par la réforme de la taxe professionnelle puisque celle-ci constitue près des deux tiers des produits régionaux.

La diminution des recettes fiscales est compensée par la hausse des compensations perçues par les collectivités.

Au second rang des ressources de fonctionnement, les dotations et compensations de l’État progressent de 10 % en 2002. De nouveaux abondements ont notamment été créés au sein de la DGD pour financer le transfert de compétence ferroviaire aux régions (1.518 millions d’euros).

La régionalisation du transport ferroviaire

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoyait d'attribuer aux régions l'organisation et le financement des transports collectifs d'intérêt général.

Une phase d'expérimentation a débuté en 1997 dans 6 régions puis 7 en 1999.

La loi du 13 janvier 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain prévoit à compter du 1^er janvier 2002, l'extension de la régionalisation des transports ferroviaires à l'ensemble des régions de métropole (exceptées la Corse et l'Ile de France).

Les régions sont déclarées autorités organisatrices des services régionaux de voyageurs de la SNCF. Les conditions de fonctionnement et de financement de ces services ainsi que leur évolution sont fixées par une convention passée entre la région et la SNCF.

Elles reçoivent chaque année, directement de l'État, une compensation forfaitaire des charges transférées à la date en vigueur de l'expérimentation.

Les transferts ferroviaires représentent 13 % des recettes de fonctionnement des régions.

En 2002, 1.518 millions d'euros y sont consacrés. Cette compensation comprend :

• le montant de la contribution pour l'exploitation des services transférés (1.122 M);
• le montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc matériel roulant (206 M);
• le montant de la dotation correspondant à la compensation des tarifs sociaux mis en œuvre à la demande de l'Etat (180 M).

La dotation a été versée en une seule fois en février 2002.

Parallèlement, les recettes des collectivités territoriales ont été alimentées par un accroissement des participations et subventions reçues (+ 14,4 %). Notamment, les départements ont reçu chaque mois des fonds en provenance du FFAPA.