La jurisprudence administrative s'est étoffée, ces dernières années, pour définir la nature et la portée du contrôle, par le comptable public, des pièces justificatives de la dépense qui lui sont transmises par l'ordonnateur à l'appui des mandats de dépense. Ces arrêts, rappelés ci-après, manifestent le souci du Conseil d'État de clarifier l'état du droit en vigueur afin de permettre sa correcte application par tous les acteurs de la chaîne de traitement de la dépense.

3.1. LE CONTROLE DE LA PRODUCTION DE TOUTES LES PIECES JUSTIFICATIVES ENUMEREES PAR L’ANNEXE I DU CGCT

L’article 60 de la loi de finances n°63-156 du 23 février 1963 précise que "le comptable est personnellement et pécuniairement responsable des contrôles qu’il est tenu d’assurer dans les conditions prévues par le règlement général sur la Comptabilité publique". Il s’agit en l’occurrence des contrôles énoncés par les articles 12, 13 et 37 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Au titre de l’article 12 du décret susvisé, les comptables sont chargés du contrôle de la validité de la créance dont le champ est précisé à l’article 13 de ce même texte. Le contrôle de la validité de la créance porte notamment sur la production des justifications. L’article 47 du même décret précise que "les opérations mentionnées aux chapitres précédents doivent être appuyées des pièces justificatives prévues dans les nomenclatures établies par le ministre des finances avec, le cas échéant, l’accord du ministre intéressé".

La nomenclature pour l’ensemble du secteur public local fait l’objet de l’annexe I du CGCT conformément à l’article D.1617-19 de ce même code.

C’est sur la base des pièces répertoriées dans cette liste que le comptable exerce les contrôles prévus par la réglementation. Pour cette raison, la première vérification, mise à sa charge, consiste à contrôler la production effective par l’ordonnateur des pièces justifiant les opérations de dépense.

La liste ayant un caractère exhaustif, le comptable n’a pas à exiger des pièces qui ne sont pas prévues par la liste des pièces justificatives et il n’y a pas lieu d’engager sa responsabilité s'il a payé une dépense qui y est répertoriée sans exiger de pièces supplémentaires par rapport à celles mentionnées par cette liste. La jurisprudence des juridictions financières est, en la matière, bien établie (Cour des comptes : 4 décembre 1990, Commune de Dampierre ; 25 janvier 1991, Commune de Poligny).

Toutefois, une pièce énumérée par la liste peut être constituée par "l'ensemble indissoluble" de plusieurs documents (Cour des comptes, 16 décembre 1999, Commune d'Escaudoeuvres). Dans cette espèce, le juge des comptes a estimé que la décision d’octroi des indemnités de fonction à un adjoint au maire devait s’entendre comme l’ensemble indissoluble constitué par la délibération fixant les indemnités, la décision portant délégation de fonctions et l’acte de délégation de fonction. Le décret n°2003-301 du 2 avril 2003 avait déjà tiré les conséquences de cet arrêt en clarifiant ce point dans la liste.

De même, lorsque les pièces, produites en application de la liste, renvoient le soin à d’autres pièces de préciser des éléments sur lesquels porte le contrôle du comptable, ces dernières pièces doivent être obligatoirement produites au comptable. Ainsi, la liste des pièces justificatives ne saurait faire obstacle à l'application des clauses d'un contrat produit au comptable (Cour des comptes, 31 janvier 2001, Ville de Nimes, arrêt d'appel : au cas d'espèce, le juge d'appel a estimé que le comptable aurait dû exiger le détail de chaque élément du prix de revient à l'appui des factures conformément aux dispositions du cahier des clauses administratives particulières annexé au marché en cause).

Enfin, le comptable ne saurait ignorer, lors de ses contrôles, une pièce non répertoriée par la liste mais transmise par l'ordonnateur (Cour des comptes, 5 juillet 2001, Commune de Chauny, arrêt d'appel).

Pour autant, au-delà du contrôle de la présence de toutes les pièces, énumérées par cette liste, à l'appui du mandat transmis par l'ordonnateur, le comptable doit également vérifier la régularité de ces pièces justificatives, étant immédiatement précisé qu’en vérifiant ce contenu, il ne peut toutefois "subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire" (articles L.1617-2 du code général des collectivités territoriales, L.233-1 du code des juridictions financières et 66 du décret n°2006-504 du 3 mai 2006 portant application de l'ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires).

3.2. LE COMPTABLE PUBLIC, EN VISANT UN MANDAT DE DEPENSE, NE CONTROLE QUE LA REGULARITE EN LA FORME DES PIECES JUSTIFICATIVES QUI LUI SONT PRODUITES ET NON LEUR LEGALITE AU FOND

3.2.1. Le contrôle de la régularité en la forme des pièces justificatives

Les comptables publics ne sont autorisés à vérifier la légalité des pièces justificatives que dans la stricte limite des contrôles dont ils sont personnellement et pécuniairement responsables (Cour des comptes, 2 mai 1996, Commune de Royat). Ce contrôle est un contrôle de la régularité en la forme des pièces transmises. Une pièce est régulière en la forme lorsqu’elle émane de l’autorité régulièrement habilitée à l’édicter et lorsqu’elle est exécutoire.

Les articles L.2212-18 à 21, L.2342-1, L.3221-2 et 3, L.4231-2 et 3 et L.5211-9 du CGCT autorisent l’autorité exécutive à, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables des services de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qu’elle dirige. A ce titre, une telle délégation de signature peut porter sur les compétences propres de l’autorité exécutive comprenant notamment la signature des bordereaux de mandat (tribunal administratif de Bordeaux, 18 juin 1985, École Ste-Marie de St-André de Cubzac : l’assemblée délibérante ne peut prescrire à l’ordonnateur de différer le mandatement d’une dépense).

L’article 6 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 confirme que les ordonnateurs "peuvent déléguer leurs pouvoirs [c’est à dire leurs fonctions ou signatures] ou se faire suppléer en cas d’absence ou d’empêchement. Les ordonnateurs ainsi que leurs délégués et suppléants doivent être accrédités auprès des comptables assignataires des recettes et des dépenses dont ils prescrivent l’exécution".

Le contrôle du comptable, au titre de la légalité externe de la pièce justificative, doit reposer sur une appréciation directe de l'illégalité et particulièrement de l'incompétence excluant toute construction juridique qui relèverait de la compétence du juge administratif. Pour suspendre un paiement pour incompétence de l'auteur de la pièce justificative, le comptable ne doit pas avoir à écarter des actes exécutoires établissant cette compétence (même irrégulièrement) car il se ferait alors juge de la légalité de ces derniers actes.

Lorsqu'une autorité locale peut exercer dans des conditions déterminées et même à titre exceptionnel (délégation, empêchement, etc) une compétence, le comptable doit présumer que ces conditions sont remplies ou ces circonstances exceptionnelles établies et donc admettre la régularité de l'exercice de la compétence, sauf à ce que le juge financier puisse établir qu'il ne pouvait ignorer que ce n'était pas le cas, d'une part, ou que l’acte portant délégation de compétence n’est pas exécutoire, d'autre part. Ce n'est que dans le cas où une décision ne peut en aucune hypothèse relever de l'autorité qui l'a prise que le juge des comptes est fondé à constater que le contrôle du comptable sur la compétence a été défaillant (CRC Pays-de-Loire, Institution interdépartementale pour l'aménagement du Bassin de la Vilaine, jugement n°2002-0836 du 6 juin 2002).

3.2.1.1. Le contrôle de la compétence de l’auteur de l’acte servant de pièce justificative

Ainsi que l’a indiqué la circulaire jointe en annexe 2 de la présente instruction, les pièces sont régulières en la forme lorsqu’elles émanent de l’organe compétent.

Le comptable doit, avant de procéder au paiement, contrôler la compétence de l’auteur de la décision administrative remise en justification du paiement (Cour des comptes, 5 juillet 1967, Intendants du lycée d'Etat Jacques-Decour à Paris ; Conseil d'Etat, 20 mars 1970, Boissenin, req. n°74664).

La compétence de l’auteur d’une décision administrative s’apprécie au regard des textes fixant le statut des personnes morales de droit public concernées.

Toutefois, les autorités locales recourent couramment aux délégations de compétence qui leur permettent de confier à un tiers une partie de leurs attributions.

Traditionnellement, en droit public, les délégations de compétence recouvrent les délégations de pouvoir et les délégations de signature. Le Conseil d'État a reconnu la validité de cette distinction (3). S’agissant des collectivités territoriales et de leurs groupements, s’y ajoute une forme particulière de délégation : la délégation de fonction. Cette dernière est à la fois technique et politique puisqu’elle concerne les rapports des exécutifs locaux avec les autres membres élus des assemblées délibérantes. Dans les collectivités territoriales, il convient enfin de distinguer ces délégations des cas de suppléance.

Les seules délégations de pouvoir prévues par le CGCT concernent des attributions que les assemblées délibérantes peuvent confier soit à l’exécutif local, soit à un organe collégial émanant de l’assemblée délibérante. Par suite, la délégation à l’organe désigné par les textes prend la forme d’une délibération générale de l’assemblée délibérante.

Les délégations de pouvoir peuvent être consenties :

Dans les communes, l’autorité exécutive recevant délégation de l’assemblée délibérante pour prendre certaines décisions (en vue de la préparation, de la passation et de l’exécution des marchés à procédure adaptée, par exemple) peut recourir à une subdélégation au profit d’un adjoint si la délibération de délégation ne l’interdit pas expressément, d’une part, et au profit de responsables des services si la délibération de délégation l’autorise expressément, d’autre part (articles L.2122-22 et 23)(4) .

Au sein d’un établissement public social ou médico-social (ESMS) doté de la personnalité juridique, le directeur peut recevoir délégation du président du conseil d’administration, pour l’exercice de certaines des attributions du conseil d’administration (article L.315-17 du code de l’action sociale et des familles).

Enfin, des délégations peuvent être consenties, dans certaines matières, par le conseil d’administration d’un office public de l’habitat à un bureau élu en son sein et présidé par le président du conseil d’administration (article L.421-8 du code de la construction et de l’habitation).

La délégation de signature est consentie par les exécutifs au profit des agents placés sous leur autorité, tandis que les délégations de fonction sont consenties à d’autres élus locaux. La délégation de signature ou de fonction permet à une autorité d'attribuer à une personne placée sous sa responsabilité et nominativement désignée, le pouvoir de prendre des décisions en lieu et place (5).

Les délégations de fonction sont prévues par les articles L.2122-18, L.3221-3 et L.4231-3 du CGCT. Les délégations de signature sont encadrées par les articles L.2122-19, R.2122-8, L.3141-1, L.3221-3, L.4151-1 et L.4231-3 du CGCT.

Le bénéficiaire d'une délégation de signature ne peut, valablement subdéléguer sa signature (6). Est donc illégale une délégation de signature autorisant la subdélégation (7), même si le comptable ne saurait être juge de sa légalité. De la même manière, les délégations de fonction ne peuvent donner lieu à subdélégation (8).

S’agissant des EPS, le directeur d’un EPS peut déléguer sa signature à des personnes limitativement énumérées à l’article D.6143-33 du code de la santé publique (CSP) dans le champ des compétences qui lui sont dévolues à l’article L.6143-7 du CSP. Il peut ainsi déléguer sa signature à un ou plusieurs membres du corps de direction des hôpitaux ou à un ou plusieurs fonctionnaires appartenant à un corps ou occupant un emploi classé dans la catégorie A ou la catégorie B, ou à un ou plusieurs pharmaciens des hôpitaux.

De plus, le directeur peut également, sous sa responsabilité, déléguer sa signature dans les conditions prévues par l’article L.6145-16 du CSP. Les responsables de pôle sont dès lors, dans l’exercice des actes de gestion pour lesquels ils bénéficient d’une délégation de signature, placés sous l’autorité hiérarchique du directeur de l’établissement (article D.6143-33 du CSP).

De même, le directeur d’un ESMS peut déléguer sa signature (article L.315-17 du CASF).

La suppléance correspond à la situation dans laquelle l’exécutif d’une collectivité territoriale ou d’un groupement étant empêché, un adjoint ou un vice-président le remplace dans la plénitude de ses fonctions. Cette situation est décrite à l’article L.2122-17 du CGCT qui prévoit qu’en "cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau".

Cette disposition est applicable au président du conseil général, président de conseil régional ou président d’établissement public de coopération intercommunal puisque devant le silence des textes, la continuité du service public exige qu'il soit remplacé provisoirement, "dans la plénitude de ses fonctions", par un vice-président dans l'ordre des nominations (9).

Constituent notamment des situations d’empêchement :

Dans de tels cas d’empêchement, les pièces produites portent, le cas échéant, la signature du suppléant sans qu’aucune délégation ne soit nécessaire (le mandat porte mention de l’empêchement de l’ordonnateur).

Pour tous les cas de délégation évoqués ci-dessus, il ne revient pas au comptable de vérifier la légalité des actes remis en justification d’une dépense (cf. infra). En matière d’examen des décisions portant délégation de compétence, ce principe s’applique au vu des délibérations ou arrêtés dont dispose le comptable.

Une décision est susceptible d’être considérée comme prise par une autorité incompétente lorsque l’ordonnateur ne peut pas fournir les pièces requises pour cette catégorie de dépenses car ces documents doivent être établis par une autre autorité. Il en serait ainsi d’une délibération ou d’une décision d’une autorité locale qui serait produite à la place d’une décision émanant des autorités de l’État (exemples : arrêté ministériel ou préfectoral, décret prévu en matière de prise de participation au capital d’une société). Il en serait de même si était produite, au comptable une décision du maire alors que la liste prévoit expressément une décision de l’organe délibérant et que le maire n’a pas reçu délégation de ce dernier.

3.2.1.2. Le contrôle du caractère exécutoire des pièces produites

Une pièce n’est régulière en la forme que si elle produit des effets juridiques, c’est-à-dire si elle est exécutoire. D’une manière générale, les actes administratif sont exécutoires en raison de leur entrée en vigueur qui obéit à des règles générales de publicité (publication pour les décisions réglementaires, notification pour les décisions individuelles).

Toutefois, selon les règles propres à chaque catégorie de personne morale de droit public, certaines décisions ne deviennent exécutoires qu’après qu’ait été, en plus, satisfait un formalisme particulier. Ainsi, les délibérations des collectivités territoriales ne deviennent exécutoires qu’après leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou dans l’arrondissement.

De même, les délibérations, mentionnées à l’article L.315-12 du code de l’action sociale et de la famille (CASF), adoptées par le conseil d’administration, ne sont exécutoires de plein droit qu’après leur transmission au représentant de l’Etat dans le département conformément à l’article L.315-14 du CASF. Ces dispositions spécifiques sont applicables aux seuls établissements publics sociaux et médico-sociaux (ESMS) dotés de la personnalité juridique, les autres ESMS appliquent le régime juridique des CCAS.

En revanche, les délibérations des conseils d’administration des établissements publics de santé (EPS) sont exécutoires de plein droit dès leur réception par le directeur de l’agence régionale de l’hospitalisation (ARH), à l’exception de celles relatives au projet d’établissement et à l’état des prévisions de recettes et de dépenses (1° et 3° de l’article L.6143-1 du CSP) qui sont réputées approuvées si le directeur de l’ARH n’a pas fait connaître son opposition dans des délais fixés par voie réglementaire (article L.6143-4 du CSP).

Le comptable procède à la vérification du caractère exécutoire dans les conditions précisées supra (cf. point 2.2.1.).

En application de cette règle, les comptables doivent suspendre le paiement d’une dépense fondée sur un acte qui a perdu son caractère exécutoire à la suite d’une décision de sursis à exécution ou d’annulation prononcée par le juge même si cette dernière n’est pas notifiée au comptable (Conseil d’Etat, 8 juillet 1998, Ministre du budget / Cousturian, req. n°142444). En effet, dans ce cas, l’acte n’est plus régulier en la forme.

Bien entendu, il n’est pas possible pour les comptables de différer le paiement d’une dépense au motif que l’acte fait l’objet d’une demande de sursis à exécution ou d’un recours en annulation car l’acte reste exécutoire et donc régulier en la forme jusqu’au prononcé de la décision de justice. S’il venait à être invalidé postérieurement au paiement (annulation ou constat de faux), le comptable garderait la faculté d’invoquer l’existence de circonstances constitutives de force majeure pour dégager sa responsabilité (cf. Conseil d'Etat, 10 janvier 2007, Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, req. n° 276093).

En matière d'urbanisme et de contrats de commande publique, la demande de suspension formulée par le représentant de l'État dans les dix jours à compter de la réception de l'acte entraîne toutefois la suspension de celui-ci. Au terme d'un délai d'un mois à compter de la réception, si le juge des référés n'a pas statué, l'acte redevient exécutoire (article L.2131-6 du CGCT).

Il est rappelé, par ailleurs, que l'article R.751-12 du code de justice administrative prévoit que "copie de la décision du tribunal administratif, d'une cour administrative d'appel ou du Conseil d'État qui prononce le sursis à exécution ou l'annulation d'un acte constituant une pièce justificative du paiement des dépenses publiques est transmise sans délai au trésorier-payeur général du département dans lequel a son siège l'autorité qui a pris l'acte en cause."

En conséquence, une copie doit être adressée sans délai par le trésorier-payeur général au comptable de la collectivité ou de l'établissement public concerné afin que ce dernier en tire les conséquences juridiques (suspension de paiement). Le comptable public ne saurait toutefois ignorer la lecture d'un jugement de tribunal administratif, même s'il ne lui est pas notifié, prononçant l'annulation d'une délibération perdant ainsi son caractère exécutoire et ne pouvant alors plus justifier une dépense (Conseil d'Etat, 8 juillet 1998, Ministre du budget, req. n°142444).

3.2.2. L'interdiction pour le comptable d'opérer un contrôle de la légalité au fond des pièces justificatives

L’article L.1617-2 du CGCT dispose que le comptable ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement.

Pour les associations syndicales de propriétaires dotées d’un comptables public, cette exigence figure à l’article 66 du décret n°2006-504 du 3 mai 2006 portant application de l'ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires.

Par ailleurs, même en l’absence d’énonciation législative de ce principe, il est de jurisprudence administrative constante que, "pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent exercer leur contrôle sur la production des justifications mais n'ont pas le pouvoir de se faire juges de la légalité des décisions administratives" (Conseil d'Etat, Balme, 5 février 1971, req. n°71173 : au cas d'espèce, le Conseil d'Etat confirme l'annulation d'un refus de paiement d'un comptable motivé par la méconnaissance d'un texte réglementaire par un arrêté municipal - Voir aussi Conseil d'Etat, 8 juillet 1974, Méry et consorts, req. n°91282 ; Conseil d’Etat, 23 mai 1987 commune d’Evaux les bains, Rec. p. 239 ; Conseil d’Etat, 10 février 1997, Ibo T, Rec. p. 751).

La jurisprudence de la Cour des comptes le confirme également (arrêt Marillier du 28 mai 1952). Du fait de la production d'actes de l'ordonnateur, assurant l'application de délibérations exécutoires, "le comptable avait en sa possession, au moment du paiement desdites primes et indemnités, des pièces justificatives suffisantes, telles que prévues par la réglementation, et sur la régularité desquelles il ne lui appartenait pas de se prononcer" (Cour des comptes, 4e chambre, arrêt n°19825, 2 juillet 1998, Commune d'Avion). Le comptable ne peut s'opposer à une dépense effectuée en vertu d'une décision illégale, dès lors que cette décision a été prise par l'autorité compétente et n'a pas été retirée ou annulée (Cour des Comptes, 28 mai 1952, Commune de Valentigney).

Les juges des comptes et le juge de cassation, ont également précisé que les comptables ne sont pas juge de "l’intérêt public de la dépense". L'arrêt du Conseil d'Etat du 30 juillet 2003 (Ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie contre M. Marty, req. n°232430), rendu en cassation d'un arrêt de la Cour des Comptes du 7 décembre 2000, rappelle que le contrôle de la validité de la créance et de l'exacte imputation des dépenses au chapitre qu'elles concernent ne saurait conduire le comptable à se faire juge de la légalité des actes qui lui sont produits : "Si, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent exercer leur contrôle sur l'exactitude des calculs de liquidation et sur la production des justifications, ils n'ont pas le pouvoir de se faire juges de la légalité des décisions administratives ; que la question de savoir si un département peut prendre à sa charge une dépense au titre des compétences qui sont les siennes est une question de légalité qui ne relève pas du contrôle que doit exercer le comptable en vue du paiement".

Cet arrêt confirme la solution adoptée par la Cour des comptes (commune de Nice, 5 novembre 1992 ; commune de Marseille, 7 octobre 1993) et sur laquelle la Cour des comptes avait voulu revenir dans son arrêt du 7 décembre 2000. La question de savoir si un organisme public local peut légalement prendre en charge certaines dépenses n'est pas de la compétence du comptable payeur mais relève de l'autorité en charge du contrôle de légalité.

Ainsi, le contrôle du comptable ne porte que sur la régularité formelle des pièces transmises. Il ne doit pas être étendu à une vérification de la légalité au fond des actes transmis, et notamment à l'intérêt public de la dépense en cause.

Pour autant, lorsqu’un comptable constate qu’il doit exécuter un acte manifestement illégal, il doit le signaler au trésorier-payeur général afin que ce dernier soit en mesure d’en informer le préfet, le cas échéant (cf. circulaires n°90 CD 2646 du 18 juin 1990, CD 4211 du 12 septembre 1990 et CD 2121 du 13 mai 1992).

Toutefois, l’interdiction faite au comptable de se faire juge de la légalité interne des actes qui lui sont produits ne doit pas conduire à priver de toute portée ses contrôles (cf. infra).

3.2.3. Le comptable public, en visant un mandat de dépense, opère un contrôle de cohérence des pièces justificatives et les interprète dans le cadre de la réglementation en vigueur

Sachant que le comptable ne saurait étendre son contrôle à l’opportunité de la dépense ou à la légalité des décisions administratives, il doit examiner et exécuter avec discernement les décisions de l’ordonnateur et les pièces justificatives qui lui sont remises à l’appui des mandats (voir notamment les conclusions du Commissaire du Gouvernement sur CE, 13 juillet 2006, commune de Dompierre-sur-Besbre, n° 276135).

3.2.3.1. L'obligation pour le comptable de demander à l'ordonnateur de justifier les incohérences des pièces qui lui sont produites

Même si l'incohérence entre pièces justificatives n'est pas directement une cause de suspension de paiement de la dépense, cette situation doit conduire le comptable à suspendre le paiement de la dépense car le juge rattache cette contradiction à l’une des causes de suspension visées aux articles 12, 13 et 37 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962.

A titre liminaire, il convient d’observer que l’examen de la cohérence des pièces justificatives doit être réalisé à partir de l’ensemble des éléments dont dispose le comptable. Le Conseil d’État a implicitement dégagé ce principe dans sa décision Kammerer du 8 décembre 2000 puis l’a clairement posé dans un arrêt ultérieur en considérant que "le contrôle de la validité de la créance par les comptables, prévu par l’article 13 du décret du 29 décembre 1962, doit s’effectuer au regard de l’ensemble des éléments de droit ou de fait dont ils disposent, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon que ces éléments leur aient été communiqués par les ordonnateurs à titre obligatoire ou facultatif" (Conseil d'Etat, 28 juillet 2004, Ministre de l’Economie contre M. DAVIAU, req. n°244405).

Ce cas d’espèce concernait un marché de fourniture de carburants par carte accréditive. Le conseil d’Etat après avoir considéré que le marché ne portait que sur les seuls véhicules municipaux, et qu’aucune pièce ne permettait d’en étendre le champ aux véhicules des agents ou des élus, a engagé la responsabilité du comptable pour n’avoir pas soulevé l’incohérence des pièces en sa possession. En effet, le comptable n’avait pas suspendu le paiement de dépenses de carburant pour des véhicules n'appartenant pas à la commune alors même que les numéros d’immatriculation de véhicules figuraient sur les factures transmises au comptable (mention non obligatoire au terme de la liste) et qu’il lui appartenait, par ailleurs, de tenir une fiche d’immobilisation pour chaque matériel de transport. Il était ainsi réputé avoir connaissance des immatriculations des véhicules municipaux.

La contradiction de pièces justificatives peut révèler « un doute sérieux » sur l’exactitude de la justification du service fait. Le Conseil d’Etat a statué que "si le comptable n'a pas le pouvoir de se faire juge de la légalité des décisions administratives qui servent de fondement au mandat de paiement, il doit, afin d'exercer son contrôle sur la production des justifications du service fait, être en mesure d'identifier la nature de la dépense. Ce contrôle doit conduire le comptable, dans la mesure où les pièces justificatives produites sont à cet égard contradictoires, à suspendre le paiement jusqu'à ce que l'ordonnateur lui ait produit, à cet effet, les justifications nécessaires" (Conseil d’Etat, 21 mars 2001, Morel, req. n°195508).

Au terme d’un raisonnement semblable, le juge d’appel a engagé la responsabilité d’un comptable pour avoir procédé à la prise en charge de la rémunération d’un surveillant de baignade alors que la piscine où il devait exercer ses fonctions était en construction (Cour des comptes, 25 mai 2000, syndicat intercommunal à vocation unique de la côte ouest, req. n°25937). Dans de telles hypothèses, le comptable doit suspendre la prise en charge et demander tout élément de nature à lever l’ambiguité. Cet élément peut consister en une certification du service fait par l’ordonnateur, le cas échéant.

La contradiction de pièces justificatives peut démontrer aussi que les certifications établies par l’ordonnateur, au titre de l’article 7 du décret du 29 décembre 1962, sont inexactes. Selon l'article 37 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, "les paiements sont également suspendus lorsque les comptables publics ont pu établir que les certifications mentionnées à l'article 7 sont inexactes".

Si le comptable doit suspendre la prise en charge d’une dépense dès lors qu’il a un doute sérieux sur la justification du service fait, découlant de la signature du bordereau de mandats, et que l’ordonnateur, conformément à l’article 7 du décret du 29 décembre 1962, a certifié sous sa responsabilité le service fait, il doit encore suspendre la dépense lorsqu’il a pu établir, au travers d’éléments matériels et formels en sa possession, que cette certification est inexacte.

Le Conseil d’Etat a confirmé un arrêt de la Cour des comptes ayant constitué un comptable "débiteur de la somme correspondant à des indemnités d'enseignement versées à quatre intervenants, [alors] que la preuve du caractère fictif de la certification du service fait avait été apportée par la réponse de l'ordonnateur" (Conseil d'Etat, 23 février 2000, ministre de la Fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation et secrétaire d'Etat au Budget, req. n° 195153).

La contradiction de pièces justificatives peut enfin révèler une erreur de liquidation. La contradiction de pièces justificatives conduit à regarder les pièces justificatives comme dépourvues de caractère justificatif.

Un autre champ d’application de ce principe réside dans les incohérences qui peuvent naître entre les statuts ou les délibérations qui précisent le champ des compétences des établissements publics locaux et les pièces traduisant une nature de dépense mise en paiement. Ainsi, dans l'hypothèse où le comptable d'une commune adhérente à un établissement public de coopération intercommunale (ou le comptable de l'EPCI) reçoit un mandat de paiement ne relevant manifestement plus de la compétence de la commune (ou pas de l'intérêt communautaire retenu par l'EPCI), il doit suspendre le paiement pour défaut de pièce justificative et demander à la commune (ou à l'EPCI) une délibération confirmant qu'elle prend bien en charge ladite dépense. Si l'ordonnateur refuse de fournir une délibération, le comptable défère à un ordre de réquisition dans les conditions prévues à l'article L. 1617-3 du CGCT.

3.2.3.2. L'obligation pour le comptable d'interpréter les pièces justificatives dans le cadre de la réglementation en vigueur

"Pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent exercer leur contrôle sur l'exactitude des calculs de liquidation et la production des justifications et il leur appartient d'interpréter conformément aux lois et règlements en vigueur les actes administratifs qui en sont l'origine" (Conseil d’Etat, 8 novembre 2000, ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie contre Mme Kammerer, req. n°212718 : arrêt commenté par l'instruction n°01-057 M0 du 28 juin 2001).

Le Conseil d'Etat considère que dans le cadre de ses contrôles de validité de la créance, notamment lorsque la rédaction des actes des collectivités locales présentés au titre de justificatifs de paiement est imprécise, le comptable peut être amené à confronter ces actes aux règles juridiques qui les fondent, pour les interpréter. Le juge des comptes avait déjà admis que, sauf à contenir une disposition explicitement contraire, une délibération doit être a priori regardée comme respectant les termes d'un acte réglementaire ou législatif auquel elle se réfère (cf. conclusions du parquet général sous l'arrêt de la Cour des comptes, chambres réunies, Centre hospitalier de Besançon, du 29 février 2000).

Ainsi, les comptables doivent vérifier la liquidation des dépenses au regard des textes régissant leur liquidation. Par exemple, le comptable doit interpréter les stipulations d'un marché conformément aux lois et règlements en vigueur, dont le code des marchés publics (Conseil d'Etat, 21 mars 2001, Morel, req. n°195508 ; Conseil d'Etat, 19 juin 1991, Ville d'Annecy, req. n°104979), même s'il ne doit pas contrôler le respect par l'ordonnateur des règles de passation des marchés publics (seuils des marchés à procédures formalisées, modalités de publicité et de mise en concurrence des marchés à procédures adaptées, etc.).

Toutefois, si au titre du contrôle de la validité de la créance, les comptables doivent interpréter les actes remis en justification de la liquidation de la dépense conformément aux lois et règlements, cette interprétation ne saurait les conduire à opérer un contrôle de légalité (cf. paragraphe 2.2.2.2. supra). "Le contrôle opéré par le comptable ne peut donc pas porter sur des éléments qui relèvent de la légalité interne d'un acte et qui, de ce fait, rentrent dans le champ du contrôle de légalité dont l'appréciation incombe au juge" (réponse du ministre de l’Intérieur publiée au JO Sénat du 1er mars 2007, page 480, en réponse à la question écrite parlementaire n°25489 du 30 novembre 2006).

Cette solution ne pose aucune difficulté lorsqu’aucun acte administratif, unilatéral ou contractuel ne s’interpose pas entre le comptable et la règle de droit qu’il doit faire respecter (cf. conclusions du Commissaire du Gouvernement sur CE, 19 juin 1991, Ville d’Annecy c/ Dussolier).

À contrario, lorsqu’un acte unilatéral ou contractuel produit en justification du paiement précise les conditions de la liquidation de la dépense, la frontière entre vérification de la validité de la créance et contrôle de légalité est plus délicate à apprécier. Toutefois, il est possible d’indiquer que le comptable doit écarter l’acte en cause lorsque :

À contrario, lorsque l’acte déroge de manière précise à la réglementation en fixant un tarif, sans que cette faculté soit insusceptible de se rattacher de manière évidente à une compétence de l’autorité administrative qui en est à l’origine, l’acte doit être regardé comme s’interposant entre le comptable et la règle qu’il doit faire respecter.

Ainsi, le Conseil d’Etat a infirmé un arrêt de la Cour des comptes qui a engagé la responsabilité d’un comptable n’ayant pas relevé la contradiction manifeste entre une délibération et le décret dont elle entendait faire application (CE, 8 septembre 1997, M. Brau, comptable du centre hospitalier de Besançon, req. n°170940 ; C. Comptes ch. Réunies, 29 février 2000, n°25128).

De même, le Conseil d’Etat a récemment infirmé un arrêt de la Cour des comptes qui avait confirmé le débet d'un comptable ayant appliqué une délibération d'un conseil municipal contraire aux règles édictées dans un arrêté ministériel fixant le montant maximum d’intervention des employeurs publics en faveur des mutuelles de fonctionnaires. Pour statuer ainsi, le juge a considéré que "pour rejeter la requête présentée devant elle par M. X , la Cour des comptes s'est fondée sur la circonstance que la subvention accordée par la commune à la MGPCL au titre des exercices 1998, 1999 et du premier semestre 2000 avait été supérieure à ce que la réglementation autorise […] ; Mais considérant […] qu’il n'était pas dans les pouvoirs de M. X de se faire juge de la légalité de la délibération du conseil municipal dont il faisait application ; que, dès lors, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie est fondé à soutenir que l'arrêt attaqué est entaché d'une erreur de droit et, par suite, à en demander l'annulation".

Dans cette espèce, il était manifeste que l’autorité territoriale avait entendu déroger à la réglementation et n’avait pas simplement commis une erreur de liquidation de la dépense contrairement aux circonstances de l’arrêt du Conseil d'Etat du 8 juillet 2005 précité.

Il ressort de l'analyse des jurisprudences administrative et financière susvisées que si le comptable ne saurait étendre son contrôle à la légalité des décisions administratives, et encore moins à leur opportunité, il ne peut pas non plus se contenter de procéder à un simple enregistrement comptable des décisions de l'ordonnateur et des pièces justificatives qui lui sont fournies.

Les comptables, s’ils ont relevé des irrégularités dans le cadre des contrôles dont ils sont personnellement et pécuniairement responsables, doivent suspendre le paiement de la dépense en cause. En pareil cas, le paiement peut ensuite avoir lieu :

4.1. LA SUSPENSION DE PAIEMENT

L’article 37 du décret n°62-1587 portant règlement général sur la comptabilité publique dispose que "lorsqu’à l’occasion de l’exercice du contrôle prévu à l’article 12 (alinéa B), des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur. Les paiements sont également suspendus lorsque les comptables publics ont pu établir que les certifications mentionnées à l’article 7 sont inexactes".

S’agissant des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, cette disposition est commentée par l’instruction n°84-040-M0 du 8 mars 1984 complétée par l'instruction n°94-118 M0 du 12 décembre 1994.

Il paraît toutefois nécessaire de rappeler que la suspension doit être écrite, motivée et exposer de manière précise et exhaustive toutes les irrégularités justifiant la décision du comptable (cf. art. L.1617-2 du CGCT et article 66 du décret n°2006-504 du 3 mai 2006).

Il est, en outre, souligné qu’une suspension de paiement ne peut être fondée sur le motif qu’un acte, bien que présentant un caractère exécutoire incontestable, porterait atteinte à l’autorité de la chose jugée parce qu’il serait identique à un acte précédemment annulé. Ce motif implique un contrôle de légalité qui n’incombe pas au comptable assignataire d’une dépense. Dans cette situation, le comptable doit systématiquement, et dans les délais les plus brefs, saisir le trésorier-payeur général afin que ces cas exceptionnels puissent faire l’objet d’un examen particulier.

Enfin, il importe de rappeler que le rôle de payeur est indissociable de la mission de conseil et, à ce titre, il revient aux comptables de se rapprocher des services des ordonnateurs soit pour expliquer la réglementation existante, soit pour préciser les exigences de la liste des pièces justificatives afin que les dossiers de mandatement puissent être régulièrement établis.

Lorsque les comptables ont des hésitations sur la conduite à tenir ou qu’une situation conflictuelle risque de s’établir avec l’ordonnateur, ils doivent prendre l’attache de la trésorerie générale afin qu’une position de principe puisse être arrêtée par le comptable supérieur.

4.2. LA POSSIBILITE DE REQUISITION DU COMPTABLE

Conformément aux dispositions de l’article L.1617-3 du code général des collectivités territoriales et de l’article 66 du décret n°2006-504 du 3 mai 2006, lorsque le comptable notifie sa décision de suspendre le paiement d'une dépense, l’ordonnateur peut lui adresser un ordre de réquisition. Le comptable s'y conforme aussitôt, sauf en cas :

En cas de réquisition, l’ordonnateur engage sa responsabilité propre.

S’agissant de la réquisition de paiement, il est rappelé que, pour être un acte juridiquement valable, elle doit être :

Par ailleurs, il importe, afin que la responsabilité du comptable se trouve dégagée, que la réquisition, qui constitue à la fois le support fondant juridiquement la dépense et la pièce justificative, soit elle-même régulière, à savoir qu’elle réponde aux conditions de forme rappelées ci-dessus et qu’elle comporte tous les éléments de liquidation de la dépense afin de permettre au comptable de s’assurer qu’il ne se trouve pas dans l’un des cas de refus de déférer à la réquisition.

En effet, la réquisition de paiement n’exonère pas nécessairement le comptable de sa responsabilité. Le juge des comptes dispose en effet du pouvoir de mettre en débet un comptable qui a payé sur réquisition mais a négligé de signaler une ou plusieurs irrégularités justifiant la suspension de paiement.

Il est précisé que pour les dépenses répétitives ou donnant lieu à plusieurs paiements, si la réquisition est régulière pour le premier paiement, elle est dénuée de toute valeur juridique pour les paiements ultérieurs. En effet conformément à l'article L.1617-3 du CGCT, chaque mandat doit donner lieu éventuellement à une suspension de paiement de la part du comptable et à un ordre de réquisition particulier de l’ordonnateur.

L'ordre de réquisition est notifié :

5.1. . RAPPEL DU CONTEXTE GENERAL DE L’EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE LOCALE

Selon le rapport pour l’année 2006 de l’Observatoire des délais de paiement, créé par l’arrêté du 29 juin 2006, la moitié des entreprises françaises sont payées par leurs clients avec un délai représentant plus de 40 jours du montant de leurs achats et le quart des entreprises avec un délai de plus de 66 jours. Le quart seulement des factures sont payées à 20 jours ou moins.

Dans le secteur public, l’article 98 du code des marchés publics stipule que le délai global de paiement ne peut excéder 45 jours, excepté pour les établissements publics de santé et les établissements du service de santé des armées, pour lesquels cette limite est fixée à 50 jours.

Les pouvoirs publics souhaitant impulser une réduction des délais de paiement des entreprises, les personnes morales de droit public doivent être exemplaires de ce point de vue. Le rapport précité constate que l’Etat et les collectivités locales ont fait des efforts notables pour payer plus vite les factures. Mais ils mettent encore parfois du temps pour valider la prestation, et certains organismes publics locaux payent parfois avec des délais très longs, surtout en fin d’année quand les budgets sont consommés.

Les statistiques disponibles démontrent que le délai global de paiement de l’ensemble du secteur public local, tel qu’évalué à partir d’une enquête déclarative (cf. tableau infra), s’établit ainsi :

À titre de comparaison, l’observatoire des délais de paiement indique que trois quarts de leurs factures ont été payées, en 2006, par les entreprises privées au-delà de 20 jours d’achats (cette même proportion étant constatée au-delà de 50 jours pour les plus grandes entreprises).

L’attention des acteurs de la dépense publique locale mérite donc d’être appelée sur les marges de progression constatées dans leurs délais de traitement. La mise en œuvre des recommandations du rapport susvisé de l’observatoire des délais de paiement nécessite une collaboration étroite de l’ordonnateur et du comptable organisée en fonction de chaque contexte local :

5.2. LA TRANSMISSION DES PIECES JUSTIFICATIVES FAIT COURIR LE DELAI DU COMPTABLE

Un premier examen des pièces justificatives par le comptable public doit s'opérer dès leur réception. L'article 98 du code des marchés publics, dans sa version issue du décret n2006-975 du 1er août 2006, indique que le délai global de paiement d'un marché public ne peut excéder 45 jours (50 jours pour les établissements publics de santé).

Il convient de rappeler la définition large des marchés publics qui concernent la majeure partie des achats publics : "Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services" (article premier du code des marchés publics sachant que son article 2 confirme que les collectivités territoriales et les établissements publics locaux sont des pouvoirs adjudicateurs).

Conformément à l'article 98 susvisé, le dépassement du délai de paiement ouvre de plein droit et sans autre formalité, pour le titulaire du marché ou le sous-traitant, le bénéfice d'intérêts moratoires, à compter du jour suivant l'expiration du délai selon des modalités d'application fixées par le décret n°2002-232 du 21 février 2002 relatif à la mise en oeuvre du délai maximum de paiement (cf. circulaire du 13 mars 2002 publiée au journal officiel du 6 avril 2002 et instruction n°02-040-M0-B1-B du 3 mai 2002 modifiée par l’instruction n°04-020-M0-B1-B du 23 février 2004 diffusant la circulaire technique d'application des décrets n°2002-231 et 2002-232 du 21 février 2002 relatifs au délai maximum de paiement).

En vertu de l'article 7 de ce dernier décret, les comptables publics des collectivités et établissements publics locaux disposent, afin d'exercer les missions réglementaires qui leur incombent, d'un délai maximum de 15 jours.

Toutefois, si l'ordonnateur et le comptable public ont précisé les modalités de leur coopération dans le cadre d'un délai de règlement conventionnel, c'est le délai maximum d'intervention prévu pour le comptable public dans le cadre de cette convention qui s'applique, à l'exclusion des délais visés à l'alinéa précédent, dès lors que l'ordonnateur a tenu les engagements qu'il a pris dans ladite convention pour permettre au comptable public de respecter ce délai.

Le point de départ de ce délai d'intervention du comptable public est précisé par l'article 8 du décret précité : c'est la date de réception par celui-ci du mandat et de toutes les pièces justificatives transmises par l'ordonnateur qui doit être constatée par le comptable public (au moyen d'un tampon dateur apposé sur les bordereaux de mandat, par exemple). En cas de litige relatif à cette date, il appartient à l'ordonnateur d'en fournir la preuve. À défaut de date constatée par le comptable public, la date du mandat augmentée de deux jours fait foi.

Ce même article 8 du décret du 21 février 2002 dispose que toute suspension de paiement effectuée par le comptable public, conformément au décret n°62-1587 du 29 décembre 1962, suspend le délai du comptable. Il en est de même lorsque le comptable ne peut pas payer pour manque de fonds disponibles. Le solde de ce délai reprend à dater de la réception de la régularisation par le comptable. Il ne peut, en aucun cas, être inférieur à sept jours.

6.1. UN ELARGISSEMENT DU PERIMETRE D’APPLICATION DE LA NOMENCLATURE

6.1.1. La prise en compte des dépenses des établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux

A la suite de l’abrogation du second paragraphe de l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales, excluant les établissements publics de santé (EPS) et les établissements publics sociaux et médico-sociaux (ESMS), la liste en annexe I du CGCT est désormais pleinement applicable à ces derniers.

Ceci clarifie les relations en matière de dépenses entre les ordonnateurs et les comptables de ces établissements. A défaut de liste, les ordonnateurs et comptables de ces établissements s’inspiraient déjà de la liste applicable aux collectivités territoriales. Le juge des comptes invitait d’ailleurs à raisonner par analogie à cette liste pour justifier des dépenses de ces établissements, de même que l’instruction comptable M21, pour ce qui concerne les EPS.

La plupart des pièces requises pour chaque type de dépenses sont de même nature, quel que soit le type d’organisme public local. Cela s’explique par des réglementations souvent proches (par exemple, les marchés publics) et par la soumission commune au régime commun défini par les dispositions du décret nº62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Lorsque cela était nécessaire, des précisions ont toutefois été apportées pour tenir compte des différentes modalités de gouvernance, dans le corps du texte ou par note de bas de page.

Exemple :

Dans les EPS, le directeur est compétent de plein droit pour la signature des transactions. Le contrat de transaction signé par le directeur et le tiers suffit donc au comptable pour procéder au règlement.

En outre, les spécificités liées à l’emploi de personnels de la fonction publique hospitalière et de personnels médicaux ont conduit à la création de la sous-rubrique 22. Celle-ci reprend le fil de la présentation choisie pour les personnels de fonction publique territoriale. S’y ajoutent les précisions nécessaires en matière de primes, qu’elles soient dues à des personnels médicaux ou à des personnels relevant du statut de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986. On trouvera notamment la mention des pièces nécessaires au paiement de la prime de service, de l’IFTS ou des astreintes pour les personnels relevant de la loi de 1986, ou encore du service de permanence pour les personnels médicaux.

Sont également mentionnées les pièces nécessaires à la rémunération de certaines catégories spécifiques de personnels employés par les EPS (personnels religieux), notamment. En définitive, la liste des pièces justificatives est désormais applicable par l’ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

6.1.2. La prise en compte des dépenses des associations syndicales de propriétaires

L’article 66 du décret n°2006-504 du 3 mai 2006, portant application de l’ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires, a étendu l’application de la liste des pièces justificatives aux dépenses de ces associations. La prise en compte de cette évolution a donc donné lieu à :

Exemple :

Création de la rubrique 314 "Indemnités du président, du vice-président ou des membres du syndicat d’une association syndicale de propriétaires"
1. Délibération de l’assemblée des propriétaires en fixant le principe et le montant ;
2. État liquidatif

- la création d’une nouvelle sous-rubrique 23 spécifique aux dépenses des personnels de ces associations.

6.2. L’ADAPTATION DE LA LISTE AUX EVOLUTIONS DU DROIT DE LA COMMANDE PUBLIQUE

6.2.1. La prise en compte du code des marchés publics 2006

La rubrique 4 et les annexes de la liste des pièces justificatives ont été sensiblement modifiées pour prendre en compte le code des marchés publics issu du décret n°2006-975 du 1er août 2006.

6.2.1.1. Les principales modifications de la rubrique 4 intitulée “Marchés publics”

La rubrique 4 de la précédente liste des pièces justificatives était intitulée “Travaux, fournitures, services”. Il est apparu plus simple et plus sûr juridiquement de recentrer cette rubrique sur les marchés publics afin de les distinguer plus aisément des autres contrats de commande publique couverts par la rubrique 5 (cf. paragraphe 6.2.2 infra).

En vertu de l’article premier du code des marchés publics (CMP), "les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis à l’article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services". Ainsi, toutes les dépenses publiques effectuées au titre de l’une de ces trois catégories de prestation est un marché public, et ce dès le premier euro.

Il convient de rappeler l’existence d’un manuel d’application du code des marchés publics donnant une vision synthétique des dispositions de ce dernier (cf. circulaire du 3 août 2006 publiée au journal officiel du 4 août 2006 et consultable au sein du fonds documentaire inséré à l’intranet Magellan).

L’architecture même de cette rubrique a évolué afin de mettre en relief les différentes catégories de marchés publics retenues par ce code, d’une part, et des cas spécifiques d’exécution de marchés publics, d’autre part :

Il convient de rappeler, comme l’indiquent expressément les notes de bas de page des sous-rubriques 42 et 43, que le classement d’une dépense dans l’une des sous-rubriques précitées est effectué sous la seule responsabilité de l’ordonnateur, le comptable n’ayant pas à contrôler la légalité du mode de passation d’un marché public.

Pour ce qui est de la sous-rubrique 42 relative aux MAPA, la production au comptable public d’un document écrit (ayant ou non le caractère contractuel), autre que la facture, n’est exigé que si les prestations en cause donnent lieu à avance, acompte ou retenue de garantie (cf. articles 97, 101 et 105 du CMP). La production d’un contrat écrit justifiant le MAPA n’est obligatoire que pour les seuls marchés de prestations de maîtrise d’œuvre (article 9 de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985) ou de prestations fixées par contrat quand la facture ou le mémoire y fait référence. Tous les autres marchés sont payables sur la seule justification d’un mémoire ou d’une facture.

Concernant la sous-rubrique 43 des MPF, le comptable ne doit plus être en possession de tous les bons de commande. Une clarification a été apportée à ce titre sur les bons à produire au comptable : le premier bon de commande, ceux qui éventuellement contiennent les éléments permettant de vérifier la liquidation d’une prime mandatée ou des pénalités lorsqu'elles sont effectivement décomptées par l'ordonnateur ainsi que ceux permettant de faire apparaître la date de la commande lorsque les dates d’exécution des prestations sont postérieures à la date de fin du marché (cf. sous-rubrique 4312).

Dans un souci de simplification, le régime des avances aussi a été revu dans le code des marchés publics. Il en résulte que la distinction "avance forfaitaire" et "avance facultative" a été supprimée (cf. sous-rubrique 4323). La sous-rubrique 4324 relative aux acomptes a été aussi refondue car il n’y a plus lieu de distinguer les différents types d’acomptes. Les pièces justificatives varient selon que le paiement des acomptes se situe en deçà ou au-delà de 80 % du montant initial du marché TTC.

Une pièce est ajoutée à l’appui du mandat du dernier acompte lorsque le montant du marché est atteint, pour bien le distinguer du mandat du solde sachant que la réglementation en vigueur admet les acomptes à 100% du montant initial du marché : l’ordonnateur doit désormais certifier qu’il s’agit du paiement du dernier acompte, afin d’éviter toute ambiguïté ou confusion entre le dernier acompte et le solde. Grâce à cette nouvelle pièce, le comptable ne peut plus suspendre le paiement du dernier acompte au seul motif que, le montant du marché étant atteint, les pièces relatives au paiement du solde ne lui sont pas produites.

La sous-rubrique 4326, relative au remboursement de la retenue de garantie, intègre les nouvelles dispositions de l’article 102 du code des marchés publics. Ce dernier permet au titulaire, pendant toute la durée du marché, de substituer une garantie à première demande, voire, si le pouvoir adjudicateur ne s’y oppose pas, une caution personnelle et solidaire à la retenue de garantie. Pour libérer la retenue de garantie déjà prélevée en sauvegardant les intérêts de la collectivité ou de l’établissement, le comptable doit être en possession de la garantie de substitution.

Le certificat de cessibilité, prévu à l’article 106 du code des marchés publics, est également intégré comme pièce justificative alternative à l’exemplaire unique du marché (cf. sous-rubrique 47). Cela étant, en cas de cession ou de nantissement, l’exemplaire unique ne peut être établi que dans le cadre d’un marché public faisant l’objet d’un contrat écrit. En revanche, le certificat de cessibilité peut être établi, que le marché fasse ou non l’objet d’un contrat écrit. L’un ou l’autre de ces documents doit être établi et fourni au comptable à titre de pièce justificative en cas de cession ou de nantissement d’une créance issue d’un marché public.

Enfin, l’article 35-II du CMP prévoit, qu’en cas d’urgence impérieuse, il est possible de recourir à un marché négocié sans publicité préalable et sans mise en concurrence. De plus, cet article prévoit que, par dérogation à l’article 13 du CMP, lorsque l’urgence impérieuse est incompatible avec la préparation des documents constitutifs du marché, la passation du marché est confirmée par un simple échange de lettres. Ainsi, le contrat ou la copie de l’échange de courriers entre la personne publique et l’entreprise doit être produit au comptable. Il en va de même, le cas échéant, pour les pièces prévues dans le marché ou dans l’échange de courriers (cf. sous-rubrique 4812)

6.2.1.2. Les principales modifications des annexes de la liste des pièces justificatives

L’annexe D, énonçant les mentions devant figurer sur le procès-verbal ou le certificat administratif pour le paiement d’un acompte, connaît plusieurs modifications dans le double souci d’une adaptation aux textes en vigueur et d’une meilleure lisibilité. Le procès-verbal ou le certificat administratif doit faire apparaître le montant des prestations totales réalisées, le détail cumulé des situations antérieures et le détail de l’acompte.

Par ailleurs, compte tenu de la législation fiscale, les actualisations/révisions, ainsi que les primes entrent dans le champ d’application de la TVA et doivent, dès lors, être replacées avant l’application de cette taxe. De plus, les sommes dues au(x) sous-traitant(s) doivent apparaître avant le montant à verser au titulaire au titre de l’acompte.

Le montant total HT des prestations sous-traitées, le montant TTC ainsi que, le cas échéant, le montant des variations de prix HT et TTC doivent figurer sur les états annexes justifiant les sommes dues au(x) sous-traitant(s). En revanche, désormais, l’indication du montant correspondant à chacune des prestations sous-traitées n’est plus exigée.

Il est, par ailleurs, précisé, conformément à l’article 114 du CMP, que les sommes cumulées versées au sous-traitant, hors impact éventuel de la variation de prix, ne doivent pas excéder le montant maximum prévu à l’acte spécial de sous-traitance, qui ne prend pas en compte cette même variation de prix.

Pour ce qui est de l’annexe F encadrant les mentions relatives à l’affacturage, ces mentions diffèrent selon que l’affacturage intervient dans le cadre d’une subrogation ou dans le cadre d’une cession ou d’un nantissement.

Enfin, à l’annexe G relative aux caractéristiques formelles des marchés publics et des accords-cadres, a été ajoutée une note de bas de page relative à la référence à la délibération découlant des dispositions de l’ordonnance n°2005-645 du 6 juin 2005 (cf. articles L2122-21-1, L3221-11-1 et L4231-8-1 du code général des collectivités locales). Désormais, la délibération chargeant l’exécutif de souscrire un marché déterminé peut être prise avant l’engagement de la procédure. Elle comporte alors obligatoirement la définition de l’étendue des besoins et le montant prévisionnel. À tout moment le conseil municipal peut décider que la signature n’interviendra qu’après une nouvelle délibération, une fois connus l’identité de l’attributaire et le montant du marché.

Par ailleurs, conformément aux dispositions du code des marchés publics de 2006, les caractéristiques formelles des accords-cadres ainsi que les spécificités des marchés passés sur le fondement d’un accord-cadre ont été introduites dans l’annexe G par deux nouveaux paragraphes.

6.2.2. La prise en compte des autres textes récents du droit de la commande publique

La rubrique 5 de la liste des pièces justificatives intègre désormais les contrats relatifs aux opérations complexes, parfois appelés contrats de partenariats public-privé par la doctrine. Des textes récents ont créé les différents contrats entrant dans cette catégorie, ils viennent s’ajouter aux conventions de délégation de service public qui figuraient déjà dans la nomenclature des pièces justificatives (cf. ex-rubrique 75).

La rubrique 54 est donc le reflet du droit en matière de commande publique, à l’exclusion des marchés publics (cf. rubrique 4) :

Les contrats de commande publique susvisés ne sont pas encadrés aussi rigoureusement que les marchés publics par la réglementation en vigueur. Ainsi, il n’existe pas de cahier des charges ou de clauses types, ni de réglementation spécifique pour leur exécution financière. Une large liberté contractuelle est donc reconnue aux collectivités et établissements publics locaux. Par conséquent, seules les clauses du contrat définissent les modalités de leur exécution.

La rubrique 542 relative aux conventions de délégation de service public reprend l’ancienne rubrique 75. Elle s’applique également aux conventions de régie intéressée dès lors qu’elles sont passées dans le cadre de la réglementation applicable aux délégations de service public.

6.3. DES ALLEGEMENTS DE JUSTIFICATIONS ET DES CLARIFICATIONS

6.3.1. La suppression de certaines pièces justificatives dans la liste

6.3.1.1. La réforme des frais de déplacement et des frais de changement de résidence

Le décret n°2007-23 du 5 janvier 2007 étend aux agents des collectivités et établissements publics locaux la simplification des conditions et des modalités de règlement des frais de déplacement déjà réalisée pour les agents de l'Etat par le décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 en actualisant les dispositions du décret n°2001-654 du 19 juillet 2001.

Ces dispositions réglementaires allègent la production de certaines pièces justificatives au comptable public (titres de transport, etc.) et responsabilisent les ordonnateurs locaux en les conduisant à définir leur propre politique en matière de déplacements temporaires (fixation par l'assemblée délibérante de nombreux tarifs). Les conditions et modalités de règlement des frais de changement de résidence demeurent, d’une manière générale, celles fixées par le décret du 28 mai 1990 modifié. Toutefois, les conditions et modalités de la prise en charge du transport des personnes dans le cadre des frais de changement de résidence ont aussi été modifiées. Ces dernières s’effectuent désormais dans les conditions prévues par le décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 (12).

Cette simplification se traduit par la suppression de la transmission de très nombreuses pièces et notamment l’ensemble des pièces relatives aux frais de transports (billet de train ou d’avion, par exemple). En contrepartie, les services ordonnateurs devront appuyer leurs mandats d’états de frais plus complets et certifiés par leur soin traduisant ainsi la responsabilisation des gestionnaires.

6.3.1.2. Les autres cas de suppression de pièces justificatives

Peuvent être citées :

6.3.2. Une réorganisation de l’architecture de la liste afin d’en améliorer la lisibilité

Outre la rubrique 4 refondue (cf. paragraphe 6.2.1 supra), d’autres rubriques de la liste des pièces justificatives avaient perdu, au fil du temps, de leur lisibilité. En effet, l’ajout de nouvelles sous rubriques, justifié par des changements successifs de la règle de droit, a conduit à faire perdre leur cohérence à certaines rubriques. Elles réclamaient donc d’être revues en profondeur suivant une logique allant du général au particulier.

6.3.2.1. Une réorganisation de la rubrique 2 “Dépenses de personnel”

La sous rubrique 21 "Dépenses de personnel des collectivités territoriales, de leurs groupements, de leurs établissements publics et de leurs services d’hébergement de personnes âgées gérés en régie directe" aborde ainsi dans l’ordre :

1. L’ensemble des dépenses se rattachant à la rémunération

2. Les remboursements de frais professionnels

3. Les frais médicaux

Par ailleurs, cette modification a été l’occasion de traiter, autant que possible, au sein de la liste, l’ensemble des types de recrutement des collectivités territoriales, des groupements et des établissements publics locaux (qu’ils soient titulaires, contractuels de droit public - y compris les vacataires non soumis au décret n°88-145 du 15 février 1988 - ou contractuels de droit privé : contrats aidés ou agents des services publics industriels et commerciaux) selon la nature de la dépense et non plus au travers de rubriques parfois spécifiques à une catégorie d’agent.

Enfin, pour le paiement de la rémunération, la double distinction entre rémunérations principales/rémunérations accessoires et premier paiement/paiements ultérieurs est abandonnée en raison de son caractère peu juridique et peu opérationnel. Lui est désormais préférée la distinction premier paiement/paiements ultérieurs et celle de pièces générales/pièces particulières.

Compte tenu de l’application désormais de la liste aux EPS et ESMS, un travail comparable a été opéré pour la sous rubrique 22 "Dépenses de personnel des EPS et des ESMS" compte tenu notamment des spécificités du statut de la fonction publique hospitalière.

6.3.2.2. Une extension de la rubrique 5 "Acquisitions d'immeubles et opérations complexes"

La rubrique 5 a été entièrement revue de façon à faciliter son appréhension par les gestionnaires de ces opérations.

La logique retenue vise encore une fois à traiter les dépenses en allant du général au particulier (des procédures courantes aux procédures d’exception) :

Au sein de la sous-rubrique 51 "Acquisitions amiables d’immeubles à titre onéreux" ont été clairement distinguées les différentes forme d’acquisition amiable :

Les avant contrats (promesses de vente) et les ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) sont désormais aussi traités. Par ailleurs, une présentation simple est à chaque fois retenue selon que :

La nouvelle liste remédie aux insuffisances de l’ancienne liste qui comportait un système de renvoi à des notes en bas de page peut explicites qui ne permettait pas de faire figurer dans la liste certaines facultés de paiement pourtant ouvertes aux collectivités territoriales telles que :

6.3.2.3. La suppression de l’ancienne rubrique 8 “Opérations réalisées sous mandat”

De telles opérations ne pouvant être soustraites par principe aux règles de la commande publique, les mentions correspondantes ont été reportées en sous-rubrique 494 "Paiement d’opérations réalisées sous mandat" au sein de la rubrique des marchés publics.

6.3.3. L’adaptation de la liste à des nouvelles réglementations

6.3.3.1. Les décrets d’application de la loi du 27 février 2002 dite démocratie de proximité

Ces décrets étaient parus trop tardivement pour être pris en compte lors de la précédente actualisation de la liste. Voici quelques exemples de mise à jour de la nouvelle liste :

6.3.3.2. L’entrée en vigueur du dispositif des astreintes et permanences de la fonction publique territoriale

La loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 avait précisé, au sein des dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, que les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics locaux sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements.

Les modalités d’application de cette disposition d’ordre général ont été précisées par le décret du 12 juillet 2001, qui introduit notamment au sein du droit de la fonction publique territoriale, deux nouvelles possibilités de compensation d’obligations ne se traduisant pas par du travail effectif (les astreintes et les permanences).

Ces dispositions étaient restées lettre morte faute de décret d’application. La publication au journal officiel, le 27 mai 2005, du décret n°2005-542 du 19 mai 2005 rend désormais le dispositif applicable et justifie la création de la sous rubrique 200225 "Astreintes et permanences".

6.3.3.3. La loi sur les plus-values immobilières du 30 décembre 2003

L’article 10 de la loi n°2003-1311 du 30 décembre 2003 portant loi de finances pour 2004 a réformé le régime d’imposition des plus-values réalisées par les particuliers lors de la cession d’immeubles, de meubles ou de parts de sociétés à prépondérance immobilière. Le nouveau dispositif consiste à décharger les contribuables de toute obligation déclarative par la mise en place d’un régime d’imposition à un taux proportionnel de 16 % (auquel s’ajoutent les prélèvements sociaux) par prélèvement à la source.

Le notaire est désormais chargé de l’établissement de la déclaration et du paiement de l’impôt pour le compte du vendeur lors de la publicité foncière. Ainsi, il acquitte, lors d’une même formalité, les droits d’enregistrement dus par l’acquéreur et l’impôt sur le revenu afférent à la plus-value immobilière dû par le vendeur.

La mise en œuvre de cette réforme soulève des difficultés pratiques lorsque l’acquisition est réalisée par un organisme public (Etat, établissements publics nationaux, groupements d’intérêt public, ou collectivité territoriale ou établissement public local désigné à l’article L.1311-5 du code général des collectivités territoriales) car ce dernier peut, dans certains cas, acquérir un immeuble sans avoir recours à un notaire (actes passés en la forme administrative).

Aussi, en concertation avec la direction de la législation fiscale, des circuits alternatifs ont été mis en place afin de concilier l’absence de notaire et le principe du prélèvement à la source de l’impôt traduite dans la présente liste par la pièce n°3 de la sous rubrique 511211. Cette dernière consiste en la déclaration de plus-values afférente à la cession ou la mention dans l’acte de la nature et du fondement de l’exonération ou de l’absence de taxation. Il est toutefois admis qu’une déclaration ou qu’une annotation de l’acte par laquelle le vendeur déclare sous sa responsabilité que la cession n’entre pas dans le champ d’application de l’imposition des plus-values des particuliers peut se substituer à une mention expresse dans l’acte.

6.3.3.4. L’ordonnance sur l’habitat insalubre ou dangereux du 15 décembre 2005

Le décret n°2006-1359 du 8 novembre 2006 relatif à la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux et à la sécurité des immeubles collectifs d’habitation, pris en application de l’ordonnance n°2005-1566 du 15 décembre 2005, fixe les modalités de mise en œuvre d’une procédure de substitution. Celle-ci permet à la commune de verser au syndic de copropriété une somme équivalente aux appels de fonds destinée à financer les travaux prescrits et non honorés.

6.4. LA PRISE EN COMPTE PAR LA LISTE DE NOUVELLES CATEGORIES DE DEPENSES DANS UN OBJECTIF DE CLARIFICATION

Ceci s’inscrit dans un objectif de clarification des relations entre l’ordonnateur et le comptable, notamment en levant certaines difficultés d’interprétation des réglementations en vigueur même si cela conduit en pratique à rajouter de nouvelles rubriques dans la nomenclature. Les exemples suivants peuvent en être donnés :