BERCY COLLOC - L'analyse des comptes 2004 des communes

La commune constitue la cellule de base des collectivités locales européennes. Il s’agit du seul niveau commun à l’ensemble des 25 pays membres de l’Union européenne. Dans certains pays de l’Union européenne tels l’Autriche, la Finlande, Chypre, l’Estonie, Malte, la Slovénie ou le Luxembourg, la commune est d’ailleurs le seul niveau de collectivité locale.

Alors qu’en 2003 il était dénombré près de 75 000 communes au sein de l’Union européenne, l’entrée de dix nouveaux pays a porté ce chiffre à près de 90 000 communes. Elles sont réparties pour l’essentiel en France (36 000), en Allemagne (14 000), en Espagne (8 000), en Italie (8 000) et en République tchèque (6 300), ces cinq pays regroupant 80% des communes.

Corollaire de leur nombre très élevé, les communes françaises sont, pour l’essentiel, de toutes petites collectivités : 87% des communes métropolitaines ont moins de 2 000 habitants et elles ne concentrent qu’un quart de la population totale.

Ainsi, au sein de l’Union européenne, la France et la Hongrie se partagent les deux dernières places du classement du nombre moyen d’habitants par commune (environ 1 600 habitants par commune). Dans six pays de l’Union européenne les communes comptent en moyenne plus de 30 000 habitants. Il s’agit du Royaume-Uni (135 700), de la Lituanie (60 500), de l’Irlande (44 900), du Portugal (36 000), des Pays-Bas (32 000) et de la Suède (30 700).

Cependant, de nombreux pays européens se sont trouvés confrontés à un problème de réduction du nombre de communes, la commune traditionnelle étant souvent considérée comme trop petite par ses dimensions territoriales et par sa densité démographique. En effet, sans être partout aussi élevé qu’en France, ce nombre, ne correspondait plus à la répartition de la population.

Plusieurs pays ont entrepris de redessiner la carte communale en procédant à des fusions et en redistribuant les compétences entre les différents niveaux de collectivités.

La réforme menée de 1965 à 1977 en Allemagne, dans l’ancienne république fédérale, a ainsi permis de réduire le nombre de communes de 25 000 à 8 500.

La réforme territoriale se poursuit dans la partie orientale de l’Allemagne pour diminuer le nombre de petites communes.

La Suède, le Danemark, les Pays-Bas et, plus récemment, la Grèce ont également engagé d’importantes opérations de fusion qui ont abouti à la réduction du nombre de communes dans des proportions significatives.

Contrairement à un pays comme les Pays-Bas où le Parlement a le pouvoir de supprimer certaines communes et d’en créer de nouvelles, la France a préféré la voie de la fusion volontaire, à l’initiative des intéressés. La loi de 1971 visant à favoriser les fusions et regroupements de communes n’a eu toutefois que des effets très limités et même parfois réversibles, certaines communes fusionnées s’étant séparées par la suite. De même, la campagne de fusion de communes lancée au Luxembourg en 1972 s’est soldée par un échec.

La France a finalement préféré adopter une autre démarche consistant à encourager la collaboration entre les collectivités, cette collaboration pouvant aller jusqu’à la création de personnes morales distinctes, syndicats de communes, communautés urbaines, communautés de communes, communautés de villes, etc.

Plusieurs textes législatifs prévoyant la création de groupements intercommunaux sous la forme d’établissements publics ont ainsi entrepris de favoriser le développement de l’intercommunalité sur le territoire français.

La dernière loi, en date du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement » vise à renforcer et rationaliser la coopération intercommunale, sans remettre toutefois en cause l’institution communale, base de l’exercice des compétences décentralisées, et en continuant d’exclure toute tutelle d’une collectivité sur une autre.

Le cadre juridique et financier de cette loi a favorisé l’adhésion d’un nombre croissant de communes à des structures intercommunales et conduit de nombreux groupements à opter pour le régime de la taxe professionnelle unique (TPU).

Le processus de renforcement de la coopération intercommunale engagé depuis 1999 s’est encore amplifié en 2004. Près de 1 670 communes supplémentaires ont rejoint un groupement à fiscalité propre : depuis le 1er janvier 2004, plus de 85% des communes sont membres d’un GFP.

La communauté d’agglomération est un nouveau type de GFP créé par la loi du 12 juillet 1999, appliquant obligatoirement le régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Elle regroupe plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centres de 15 000 habitants. Toutefois, ce seuil géographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu de département.

Près de 28 400 communes, essentiellement rurales, regroupant 39% de la population, adhèrent à une communauté de communes.

En 2004, 7,2% des communes (2 632 unités) sont membres d’une communauté d’agglomérations qui regroupent près de 32% de la population.

La carte ci-après illustre la progression de l’intégration intercommunale sur l’ensemble du territoire national.

Dans 24 régions une majorité de communes appartiennent désormais à un groupement à fiscalité propre. La région Corse (40%) et celle de Guadeloupe (35%) constituent les deux exceptions. A l’opposé toutes les communes de la région Martinique sont adhérentes d’un groupement et ce taux est de 99% dans la région Nord-Pas-De-Calais.

En 2004, la région Île-de-France a franchi le seuil de 50% de taux d’adhésion. Cependant la situation des départements franciliens est très hétérogène. Le taux d’appartenance demeure faible dans les Yvelines (23%), dans les Hauts de Seine (33%) et en Seine-Saint-Denis (23%).

Les communes au 1er janvier 2004